政府不可靠甚于市场风险 民资要有风险规避意识

　　本报记者王擎

　　专家认为转轨时期政府信用风险大大高于市场风险

　　一家民营企业投资修建了一条通向港口的高速公路。为了充分发挥港口的作用，当地政府决定减免集装箱在高速公路的通行费，但是民营投资方提出没有理由为政府行为买单， 市政府认为民营投资方的意见充分合理，决定自己掏钱为减免的通行费付账，第一年掏了800万，第二年掏了1000万。

　　这桩真实的个案发生在浙江宁波。

　　“政府遵守信用，避免因政策变更而导致民间资本受损，这在转轨时期的中国是极为难得的。”长期研究民企进入基础设施领域的国务院发展研究中心技术经济部部长郭励弘在日前接受本报记者专访时如是说。

　　“事实上，从许多案例反映的情况来看，政府的信用风险要大大高于市场风险。”郭励弘说。

　　基础设施领域有着与一般商品市场完全不同的风险特性。基础设施领域吸引民间投资的基本方式是特许权经营，而这些领域的服务价格本来就控制在城市政府手里，政府完全可以在特许权经

　　营协议里以价格规制的方式降低投资回报、压缩投资者的盈利空间。

　　民间资本在投向基础设施领域时，通常情况下，投资阶段因为会向城市带去很多的资本，属于纯投入阶段，会比较顺利，但是到了收取回报阶段时则往往会遇到这样那样的问题。

　　“民间资本一定要有风险规避意识。不仅要规避商业风险，更要规避行政风险。”郭励弘告诫。

　　民间资本从事基础设施领域一般面临三类风险：一是市场风险，二是因政府因素引起的风险，三是不可抗力，包括自然因素和上级政府因素等。

　　面对市场风险的基本原则就是尽量分散风险。

　　首先，要识别风险因素。造价提高、工期延误、产业服务价格下调、投入品价格上调，接手国有企业时的或有债务及隐性债务等等，这些风险都将会使投资回报落空，此外还需要注意项目的融资风险。

　　其次，要利用长期供销合同分散风险。比如，投资一个电厂。要和电网公司商定一个合适价格的长期售电合同，和煤业公司、铁道部门商定长期供应合同以保证到厂煤价的价格不能高于电厂的承受能力，此外还有设备供应、建筑安装等一系列与投入要素有关的合同，然后和特许权经营协议一起签字生效。而防范因政府因素引起的风险的方法之一是，将政府承诺的具体内容在特许权协议中条款化。

　　在特许权经营中，政府不仅要批准特许权项目，与项目公司签定特许权协议，还要提供部分资源、信誉、履约方面的支持等。所有这些支持就构成了政府的承诺，其原则立场应该在特许权法规中声明。例如对于交通项目来说，政府在多长期限内不批准有可能导致运量分流的其他项目，就是一项非常重要的承诺。政府不予承诺的事项也应该在特许权法规中列出，这部分内容往往是众多经验教训的总结，也是政府方面在商务谈判中普遍性的原则立场。例如，不承诺固定回报，就是中央早已明确的一条原则。

　　在特许权协议中也应该注意防范由于上级政府因素而带来的风险。例如，如果上级政府把原先签定好的某一项条款取消了，当地政府应当做出怎样的补偿。

　　实际上在特许权经营期内，民营基础设施服务价格的确定和调整应该只受特许权经营协议的制约。同时，政府作为协议的签约方之一，不应该有单方面更改合同的权力。通过特许权经营协议确认价格和价格调整方式，对民间投资者来说是等到一个可以预见的政策环境，避免承担政策风险。

　　总之，对于特许权项目的风险分担，国际上通行的原则是“凡因政府引起的风险应由政府承担”，此外概不负责。

　　其实，从20世纪90年代中后期开始，包括外资在内的民间资本，就开始把目光投向基础设施公用事业领域。基础设施市场准入的控制权，有些在中央有些在地方。近十年来，基础设施改革与开放的进程反映出这样一个现象：学术性或政策性的研讨、论坛，侧重的对象是中央政府掌握的领域，比如，电力、电信、铁路、航空等，但是，民间资本实际上取得的突破，却集中在地方政府特别是城市政府掌控的领域。比如，道路、水务、公交、燃气等。

　　“在今后一段时期内，民间资本最现实的选择仍然是城市基础设施。”郭励弘告诉记者。

　　在城市基础设施领域，条块分割是政府资本的基本形态。这种分割再加上长期的政府垄断，就使得许多本应产业化、规模化发展的城市基础服务，变成了各城市自给自足，或自给自不足的自然经济。但是，在改革开放的条件下，当政府资本无法维持自然经济的进程，就需要有专业资本、战略投资者的介入。前些年的水务市场的产业整合主要是境外资本进行的，而城市燃气管网的产业整合主要是靠国内民间资本推进的。

　　“国内民间资本在向城市基础设施进军时，搞‘多元化经营’还是搞规模化经营，搞‘资本运营’还是搞实业投资，这是个严肃的战略选择，关系到今后是否有能力对抗又一波的外资攻略。”郭励弘提醒。

　　“另一方面，城市政府在考虑基础设施民营化的时候，不应该以条块分割的习惯性思维方式去担心本地民营经济是否有足够的实力，因为民间资本没有条块之分，它们正在为产业整合培育和壮大实力。”郭励弘说。