国家助学贷款招标运行

　　国家助学贷款新政策的主要方向是建立风险补偿机制，降低银行放贷风险，并通过招投标方式确定中国银行为经办银行。这能否解决助学贷款运作中政策性与商业性的矛盾?

　　□ 本刊记者 常红晓／文

　　9月初，是高校新生入学的日子。与往年不同，在许多高校，刚刚踏进大学门槛的新生 被告知：目前还不能申请国家助学贷款。理由是，助学贷款有了新政策，许多操作细节尚不明朗，只能耐心等待。

　　而在位于北京金融街的中国人民银行总行，金融市场司信贷处副处长吴显亭显得格外忙碌。这几天，他要参加的会议一个接着一个。“新生入学在即，教育部、财政部、人民银行、银监会等正在紧锣密鼓地研究国家助学贷款新办法的配套措施。”吴显亭对《财经》说。

　　吴所说的“国家助学贷款新办法”，其实早在两个多月前就已内部下发。6月15日，国务院办公厅转发了教育部、财政部、人民银行、银监会四部委《关于进一步完善国家助学贷款工作若干意见》(以下简称《意见》)。

　　《意见》对国家助学贷款政策作出重大调整：经办国家助学贷款的银行，由过去国家指定改为通过招投标确定；建立国家助学贷款风险补偿专项基金，财政和高校各承担50%；同时把还贷年限延长至六年，学生大学期间的贷款利息，由原来的财政承担50%，改为全部由财政补贴。上述新办法于2004年秋季开学后，在全国普通高等学校全面实施。

　　《意见》转发后，6月28日，教育部等四部委联合下发了《国家助学贷款风险补偿专项基金管理办法》，对贷款风险怎么补偿，财政怎么贴息，银行如何招投标，作出了明确规定。

　　此后不久，四部委又召集各家商业银行，通报关于中央部属116家高校助学贷款招投标情况。据吴显亭称，“商业银行非常踊跃。”8月23日，包括四大国有商业银行在内的九家商业银行公开竞标，最终只有中国银行一家中标。

　　助学贷款困境

　　“《意见》可谓是集近年来国家助学贷款之大成，核心是解决高校贫困生上学难问题。”吴显亭对《财经》说。

　　随着1997年高校全面收费，农村和城市贫困家庭国的大学生经济压力骤增。1999年，国家助学贷款启动，贫困大学生上学难有所缓解。但由于国家助学贷款风险大，银行惜贷甚至停贷时常发生。

　　据教育部有关数据统计，截止到2003年6月，在已确定可以申请国家助学贷款的1367所高校中，仍有28%左右的学校没有开办贷款业务。而在普通高校全日制学生中，获得贷款的学生人数只占5.91%，远远低于20%左右的贫困面。

　　据8月31日教育部副部长张保庆在新闻发布会上介绍，目前，在全国普通高校中，经济困难学生约240万，占在校生总数的20%，特困生大约160万人。但只有80万学生与银行签订贷款合同，“合同”金额是65亿元。又据人行专业人士介绍：到今年7月末，国家助学贷款余额只有53亿元左右。

　　华中科技大学教授沈红分析指出，由于国家助学贷款是小额多笔信用贷款，既没有抵押也没有担保，加之中国目前没有健全的社会信用体系，学生毕业后违约率居高不下，贷款行面临很大风险，因此放贷积极性很差。

　　到2003年8月11日，人民银行宣布，对还贷违约率超过20%且违约毕业生人数超过20人的高校，银行可暂停贷款。2003年秋季，国家助学贷款新签合同很少，有的省市的银行基本上停止了贷款审批。

　　一方面是贫困生迫切需要助学贷款，另一方面是银行发放的贷款远不能满足学生和家庭的需求，实际发放的贷款额度也和决策者的预期相距甚远。其内在矛盾在于，国家助学贷款具有很强的政策性色彩，却又定性为商业贷款，这使得它在实际运作中处于两难境地。

　　银行有了积极性

　　此次国家助学贷款“新政”出台，把经办银行由过去的行政指定改为招投标确定，这被普遍认为是行政理念的一大转变。

　　过去五年间，助学贷款一直由政府指定银行经办。最初指定工商银行在北京、上海等八个城市试点，2000年6月后，贷款试办范围扩展到全国，经办银行扩大到四大国有商业银行。但由于助学贷款对学生和学校约束力弱，到2003年，随着1999年贷款的学生进入还贷期后违约现象增多，于是有了前述人行“暂停贷款”的文件。

　　不少人普遍感到不解：既然国家助学贷款成本高，违约率高，国家指定的银行都不愿干，那么改为招投标后，银行就愿意做吗？对此，人行专业人士指出：“银行这次有积极性，主要是国家承诺给予风险补偿。”

　　根据《意见》，要按照高校当年贷款发生额的一定比例，由财政和高校各出资50%，建立“国家助学贷款风险补偿专项基金”，对经办银行予以补偿。据接近决策层的专家介绍，这次中央财政承诺的风险补偿远高于过去。而教育部全国国家助学贷款管理中心招投标时，确定的最高补偿比例为当年贷款发生额的15%。此次财政补贴包括两个方面：一是给银行补贴100%的利息(因为规定贷款利率不能上浮)；二是按照当年贷款发生额的一定比例直接补贴银行。“补贴的核心是刺激银行放贷的积极性，能够把这个钱贷出去，同时严格管理，确保贷得出，收得回。”这位人士对《财经》说。

　　据了解，此次招标经办银行时，评标委员会是根据各竞标银行的风险补偿比例报价和资格能力，选择报价最低、能力最强的银行。具体评估中，银行的风险补偿报价占70%权重，资格能力只占30%。人行一位不愿透露姓名的官员告诉记者，中国银行之所以竞标成功，主要是“中行报出的补偿比例远低于15%” 。至于具体比例，由于涉及中标行的商业秘密，有关方面不便透露。

　　此次竞标成功，中国银行将独家承担116所部属院校的国家助学贷款发放工作，利率不上浮，贷款生大学期间的贷款利息由中央财政补贴，同时由中央财政和高校共同承担其一定比例的贷款风险补偿。这项政策一定两年，两年后根据实施情况重新招投标。

　　高校和地方政府的苦衷

　　招标确定经办银行，解决了国家指定的银行不愿做、有的银行想做不能做的问题。但华中科技大学沈红教授指出，这项政策修订主要是为刺激商业银行积极参与助学贷款，银行并不承担任何风险，有关补贴政策具有过度激励的特征。

　　在另一方面，高校和地方政府却各有苦衷。《意见》提出，此次贷款风险补偿基金，中央财政只负责中央部属116所高校的贷款贴息资金和风险补偿基金的50%，另外50%的风险补偿基金由部属高校补足。同时，省级政府和省属高校也要建立相应的风险补偿基金。由于地方普通高校都是政府拨款，这就意味着地方院校的风险补偿基金和贴息资金实际上都由地方财政埋单。

　　沈红教授指出，在经济落后地区，地方财政本来就很紧张，新政策要求地方财政把贷款贴息提高到100%，同时建立风险补偿基金，这将使得地方财政更为拮据。如果地方政府没有足够的能力拨付风险补偿和财政贴息，最后受损的仍是学生。中国1300多所全日制普通高校中，地方院校占80%以上。如果地方院校不能实现老制度与新办法的对接，此项改革难言成功。

　　据人民银行称，有关部门正在研究增加对地方财政的转移支付，但有关转移支付政策至今没有确定。

　　在高校与政府的关系上，这次“新政”还有一个广为学者诟病的条款。《意见》规定：除了承担50%的风险补偿基金，高校还必须审查学生贷款资料的完整性、真实性，承担发放和监督贷款使用等责任。为此需要高校设立专门的工作机构并配备工作人员。至于这个机构的管理成本，只能由高校承担。

　　很多研究教育经济学的学者指出，让高校承担贷款调查、统计和有关日常工作，等于把高校等同于“学生贷款中介机构”，让高校给银行义务“打工”，并分担银行的风险。

　　对于这种设计，银行方面显然是认同的。“为何让高校也出钱？就是让高校也增加这方面的责任，因为它离学生最近，接触学生最多，对学生最了解。要多方面共同努力来弥补社会信用体系不完善的问题。” 人行有关人士认为。

　　据记者了解，“高校分担贷款风险”模式源于浙江大学的做法。今年4下旬，教育部曾召集北京高校通报有关方案，对此，北大等不少高校反对，但也有中国农业大学等赞成。尽管反对者众，这一由高校替财政分担风险的方案仍一路绿灯，终获通过。

　　北京大学法学院彭冰博士对《财经》表示：高校本身对学生有服务的职能，如可帮助学生申请贷款，提供信息咨询，甚至联系银行，但是这种服务应该由学校根据自己的需要自主完成，而不能强行命令。

　　难言市场化

　　据央行有关人士介绍，采取市场化原则运作国家助学贷款，决策者有个艰难的认识过程。这几年政策之所以屡有调整，也是因为原来对国家助学贷款认识不全面。

　　最早国家助学贷款完全依靠行政力量推动，指定银行经办。后来决策者逐渐认识到，国家助学贷款要健康、可持续的发展，必须按照市场化原则运作，而不能强制银行经办。“以前是中央有文件，商业银行不愿意干，也不得不干。现在是你自愿去做的。银行与教育部贷款办签有合作协议，具有法律约束力。”吴显亭解释说。

　　显然政府希望从市场原则中汲取灵感，确保实现教育机会公平。但在中国缺乏健全的社会信用体系的现实下，此种模式能否长期有效持续，不少学者持谨慎态度。

　　央行有关人士也坦言，这次招标并非完全的市场化运作，商业银行在某种程度上仍然承担为国家分忧的角色，这可能影响商业银行的独立经营。比如像还款期限、利率水平、还款方式等，本来应由银行和贷款学生谈判解决，目前仍然是由文件规定，带有明显计划指令的倾向，也不利于银行创新金融产品。

　　至于风险补偿基金的制度设计，也存有漏洞。根据《国家助学贷款风险补偿基金管理办法》，贷款管理中心应在每年12月底根据实际放贷额的协议比例，把风险资金足额拨付给经办银行。华中科技大学教授沈红分析指出，这就意味着不管风险是否发生，无论风险何时发生，都给予银行风险补偿。银行在贷款风险中的风险免除，背离了商业机构的本质，也有违金融体制改革方向。

　　而规定高校承担50%的风险补偿基金，又与扩大学生贷款面的目标正面冲突。按照现行政策，每个高校在风险基金中承担的数额，按照当年贷款发生额和毕业学生贷款违约率加权计算。如此一来，会造成学生贷款金额越多，学校应缴的风险补偿越多。这使得高校倾向于减少学生的贷款，从而少缴风险补偿金；或者会使得高校对学生实行选择性贷款，甚至选择性录取。这对于贫困学生入学和继续学业非常不利，反而会加剧教育机会的不公平。

　　出现以上情形，都有违国家助学贷款的初衷。很多专家认为，既然国家建立风险补偿基金，就应该由财政全额出资，而不能让作为市场主体的高校分担责任。

　　也有不少学者认为，国家助学贷款既然由财政贴息，属于政策性贷款，就应该由政策性银行来做。但是有关金融管理部门对此并不认可。原因有三：一是现有三大政策性银行业务范围严格限定，如果让政策性银行做助学贷款，修改政策性银行章程尚需时日；二是政策性银行没有分支机构，只能委托商业银行代理，难以控制贷款风险；三是如果由国家出资的政策性银行做助学贷款，学生和家长可能会把贷款等同于国家计划拨款，导致“信用萎缩”。

　　学界一致认为，解决贫困生上学难，仅靠国家助学贷款远远不够，应该多渠道解决问题。比如鼓励银行发放商业性助学贷款、生源地助学贷款等。

　　同时，也有学者鉴于助学贷款的公益性，认为很难用市场化的方式安排。“从世界其他国家的经验看，用信贷方式解决教育公平的问题，不见得是好办法，与其贷款，不如财政直接出资，给贫困生减免学费，或给贫困生发放国家助学金。”上海市教育科学研究院院长胡瑞文教授在接受记者采访时说。-

　　资料：美国和加拿大的高校学生贷款

　　美国：美国的高校学生贷款主要是两种：帕肯斯贷款(Perkins Loan)和斯太佛德贷款(Stafford Loan)。其中发放额最高、覆盖面最大的是斯太佛德家庭教育贷款计划。

　　其特征是：一是贷款机构可以是银行，也可以是其他发放学生贷款的非银行金融机构，如经营学生贷款的金融企业。

　　二是借款人需要支付给贷款机构一定比例的管理费，以分担管理成本。

　　三是教育部定期给贷款机构支付特殊津贴，刺激贷款机构积极性。贷款机构需为此支付给教育部一定比例的管理费，以分担教育部用于特殊津贴工作的管理成本。

　　四是担保机构为贷款学生提供担保，当发生拖欠时，担保机构把学生应还的贷款支付给贷款机构。借款学生需向担保机构支付担保管理费。如果担保工作程序无误，担保机构可向教育部申请补贴，弥补替学生归还的欠款。

　　五是专门的贷款服务中介机构，负责向借款人追还贷款。当贷款机构把学生贷款出售给经营学生贷款的公司后，该公司将取代贷款机构与借款学生发生业务关系。这是一种学生贷款的政府和市场互动机制，核心是通过二级市场实现资产证券化，政府提供财政补贴和担保，中介组织介入担保和贷款回收的日常管理和服务。

　　加拿大：加拿大高校学生贷款由政府全面控制政策的制定、监测，并对学生贷款承担全面责任。政府与民间服务机构签订合同，民间服务机构负责贷款的日常管理工作。联邦政府负责贷款额的60%，省政府负责40%。政府负责裁决和确认学生应否获得贷款，审查学生减免资格、给出豁免条件等，并根据具体情况修正相关政策。支付贷款、账户管理、回收贷款等具体操作业务则由政府委托民间代理机构完成。

　　服务公司是处于政府和学生之间的中介机构，可以避免政府直接参与导致职能混乱和腐败。政府在具体事务中以立法者、监督者、协调者和服务者的身份出现，属政府间接管理的模式。

　　美国和加拿大的模式都运作良好，其共同点在于：一是政府完全承担对贫困生的财政补贴贷款责任；二是具体管理中，政府职能均为间接管理、宏观调控；三是中介机构介入贷款日常管理和回收等贷款流程；四是无论政府与市场互动模式还是政府主导模式，都需要良好的社会信用体系支撑。

　　（资料来源：记者根据北京大学教育学院副教授李文利的有关论文整理）

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《财经》2004年9月5日刊目录 www.caijing.com.cn
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