个人所得税改革方案难产_国内财经_财经纵横

个人所得税改革方案难产

http://finance.sina.com.cn 2004年09月09日 10:35 《财经》杂志

　　个人所得税改革方案的争论焦点集中于模式的选择、免征额、征管手段等问题，在相关部门起草的诸多方案中，最终采用哪一种方案尚未定论

　　□ 本刊记者李其谚/文

　　8月中旬，媒体纷纷报道称，财政部已将一个过渡性个税改革方案上报国务院，起征点

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调整为1200元。此消息虽内容并不详尽，还是引起了广泛的关注，人们普遍以为个税改革的速度会由此加快。

　　记者就此事对财政部和国家税务总局进行了采访。记者获悉，近年来财税部门所做的关于个人所得税的改革方案有很多，其中一些确实已曾上报国务院。最终国务院将采用哪一种方案尚无定论；至于下一步个税改革如何推进，更无具体时间表。

　　在中国税制改革中，个税改革是极为敏感、难度很大的一项改革。1994年税制改革时，中国个人所得税收入占国家税收总收入的比例仅为1.4％，而到了2003年，已达1417亿元，占6.5％。目前，此项改革在征收模式和起征点等基本问题上均存种种争议，征管体制的制约也难以回避，观察家认为，是项改革会以温和的渐进方式推行，改革将是个长过程。

　　分类和综合的两难

　　征收模式，是个税改革中的首要问题。

　　从世界各国的征收模式来看，个人的收入征税有分类课征、综合课征和分类综合相结合课征三种类型。所谓分类课税，是指对不同性质的所得项目，采用不同的税率和费用扣除标准，年终不再汇算清缴；综合课征则是把个人在一定时期的全部收入加总，再减去法定的扣除后进行累进征收。

　　中国现行的个人所得税制度实行的是分类征收的办法，即将个人所得分为工资所得、奖金所得、个体工商户生产经营所得、承包承租经营所得、财产转让所得、稿酬所得、特许权使用费所得等11个类型的项目。在每个项目中，都各自规定了相应的税率、费用扣除标准和征税方式。

　　这种模式在运行的过程中，最为人所诟病的是，纳税人的实际税收负担很不公平。由于缺乏对不合理或不合法的收入有效的监管手段，一些高收入者可以利用分解收入、多次扣除费用等办法合理避税；而收入来源固定的工薪阶层易于管理，反而越来越明显地成为纳税的“主力军”。

　　据统计，目前全国工薪阶层缴纳的个人所得税已占个人所得税总额的70％以上，在某些地区甚至超过了80％。如北京市2003年度工资、薪金所缴纳的个人所得税近108亿元，占全年各所得项目收入的86％左右。

　　中国社会科学院财贸经济研究所财政研究室副主任杨之刚教授告诉《财经》，目前中国出现贫富悬殊状况，有众多的体制因素，现行个人所得税制设计上的缺陷也是原因之一。“这种决定是否交税的主要因素是在何处工作，而不是挣多少钱的制度设计，明显不公平，使个人所得税调节收入再分配的功能难以发挥，加剧了收入分配上的不公平。”杨之刚说。

　　在国际上，普遍认为综合课征是比较理想的模式，有较强的调节收入分配的作用，相对于分类课征更为公平合理。近年来，学界和决策层的意见近年来渐渐统一，认为综合课征模式考虑了纳税人包括各种收入在内的总收入水平，以总收入作为纳税的参考，能较好地体现公平原则。

　　但也有专家指出，税制模式的选择必须和中国现阶段的国情相适应。一些财税专家认为，综合个人所得税制的建立至少需要具备三个条件：一是个人收入的完全货币化；二是有效的个人收入汇总工具；三是便利的个人收入核查手段。目前中国的征管手段还较落后，电子计算机在税收征管中的运用尚处于起步阶段，因此选择综合所得税制不符合泄椤?003年10月14日中共中央十六届三中全会公布的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，就将个人所得税改革方向定调为“改进个人所得税，实行综合和分类相结合的个人所得税制”。

　　财政部一位人士向《财经》透露，实行综合与分类相结合的个人所得税制，这个原则不会再变化。在这一大前提之下，可以考虑将工薪所得、生产经营所得、劳务报酬所得、财产租赁所得等具有较强连续性、经常性的收入列入综合所得的征收项目中；而对于财产转让、特许权使用费、利息、红利、股息等其他所得，仍然按照比例税率进行分项征收。

　　但对此并非没有争议。财政部科研所刘尚希认为，将分类课征与综合课征相结合的模式，是为了兼顾公平和效率。然而在目前的征管条件之下，这一模式有可能导致“既没有效率，又失去公平”的尴尬局面，因为在综合和分类之间会形成更大的避税空间。

　　免征额之争

　　所谓免征额，就是俗称的“起征点”，意指考虑到纳税人的基本生活费用不被课税的原则，从征税对象中扣除一部分生计费用，免予征税的数额。征税对象的收入小于免征额时，不征税；超过免征额时，只就超过部分征税。

　　中国的个人所得税税法规定，对工资、薪金的免征额为800元。这一数额是1981年制定的，目前，相当多的专家认为，经过20多年的经济和社会发展，这一规定已经不符合人们的收入水平。

　　国家统计局的调查数据显示，1992年时，月收入在800元以下的就业者占就业者总人数的比例为99％，仅有1％的工薪阶级的收入超过免征额。然而到了2002年，月收入在800元以下的就业者占就业者总人数的比例为47.2％。而且这些年间，物价水平也提高了许多，百姓的生活成本增加很快。因此，有学者指出，现行的个人所得税是在对纳税人的基本生活费用课税，这与个人所得税的立法精神不相符合。

　　北京大学财经法研究中心主任、法学院教授刘剑文告诉记者，近年来中国相继实行了医疗、住房、教育等改革，这些改革使得老百姓支出加大，800元的免征额已经滞后于经济的发展和财政的需要。应该把这一免征额确定在1500元左右。

　　事实上，近年来中国不少地区在实践中已经自行将免征额作了调整提高。2003年9月，北京将个人所得税起征点提高至1200元。在税制改革的过程中，是默认地方政府的这一做法，还是继续保持800元不变，各界争议颇大。

　　中央财经大学公共管理学院副院长刘桓认为，现实中很多省市已经把免征额定在1400元、1500元。在个人所得税改革过程中，应当考虑这一因素，将免征额定在1200元，并在这个基础上设计20％到30％的浮动空间。而对于浮动的标准，要有严格的审批，至少要有严格的规定。

　　虽然对免征额的设计只有数百元之差，但是其背后却有错综复杂的利益关系。

　　有专家指出，对于低收入群体和弱势人群，提高免征额将会在社会再分配中出现新的不公平。财政部科研所税收政策研究室主任孙钢认为，表面看起来，社会上提高免征额的呼声很强烈，然而细心考察将会发现，提出800元免征额过低的大多是发达地区和高收入人群，中西部地区的人们大多数对此并不在意，这是因为免征额对于收入较高的人群影响较大。

　　也曾有人提出按照不同地区的发达程度和收入程度分别确定高低不同的扣除额的设想，但中国人民大学财金学院财政系副主任岳树民不能同意。他认为，如果收入水平高的发达地区高扣除，收入水平低的欠发达地区低扣除，就会出现收入水平低的人需要纳税，而收入水平高的人不需要纳税的情况，这不符合个人所得税调节收入分配的立法精神，不利于从全国范围内调节收入分配，也不利于欠发达地区吸引高层次人才。

　　除了上述因素，免征额对于财政收入和税基也起着不可忽视的作用。在中国的分税制体制之下，个人所得税主要是地方税，在很多地区，个税成为地方财政收入的重要来源。在这种情况下，提高起征点，会使得地方财政尤其是中西部地区的财政收入受到影响。

　　刘剑文认为，如果提高个人所得税的免征额，需要完善中央对地方的转移支付制度，弥补地方财力的不足，然而这又涉及到分税制的改革。

　　据接近税务总局的有关人士透露，去年向国务院所上报的个人所得税改革方案中，并没有涉及提高免征额的内容。然而今年已经有所不同，提高免征额的可能性已经非常大。但是提高到多少却很难确定，目前有1000元、1200元、1500元、2000元等诸多方案。

　　免征额的争议看似简单，但触及了中国税收体制和分配体制的深层问题，专家和社会各界出于不同的考虑，就这点达成共识并非易事。

　　征管制约改革步调

　　就个人所得税改革来说，征管方面的难度要大于税制设计的难度。

　　其实，多年前就有专家对个人所得税改革提出设计，种种方案不一而足，但迟迟难以付诸实现。中国社会科学院财政与贸易经济研究所的杨之刚就此分析原因说，税制改革需要一系列其他方面的配套措施，如社会信用、个人信用制度和财产登记制度，以及银行和金税工程的联网的建立等。

　　在现实中，由于这些条件的缺失，中国的个人所得税成为了征收管理难度最大，偷逃税范围最宽的税种。国家税务总局所得税司副司长孙瑞标认为，造成这种现状有很多原因。

　　从世界各国税收实践看，凡是实行纳税人自行申报、自行纳税制度较好的国家，除了公民依法纳税的意识较强，更主要的原因是现金交易较少，政府可以通过账户对纳税人的税源实行有效控制。

　　而在中国，情况恰恰相反。由于现金交易普遍，税源不清，个人隐性收入极多，税务机关无法获得关于个人收入和财产状况真实准确的信息资料，因而在个人所得税征收管理上面对相当大的困难。目前除了工资薪金和利息、股息、红利，公民的其它收入基本上处于失控状态，税务机关无从查清个人的实际收入数。这是个人所得税由分类课征向综合课征转变的最大障碍。

　　由于受目前征管体制的局限，征管信息传递并不准确，而且时效性很差。不但纳税人的信息资料不能跨征管区域顺利传递，甚至同一级税务部门内部征管与外部征管之间、征管与稽查之间、征管与税政之间的信息传递也常常会受阻。

　　同时，由于税务部门和其他相关部门缺乏实质性的配合措施(比如税银联网、国地税联网等)，信息不能实现共享，形成了外部信息来源不畅，税务部门无法准确判断税源组织征管。同一纳税人在不同地区，不同时间内取得的各项收入，在纳税人不主动申报的情况下，税务部门根本无法统计汇总。

　　再就是个人信用制度的缺失，这一因素直接或间接从多方面影响着个人所得税的有效征管。

　　“这些做起来需要很长的时间，但它们是个税改革的先决条件。所以个税改革往往是先改征管。”刘桓对记者说。

　　2004年，北京已开始为个人建立纳税账户，要求提供纳税人的身份证，为今后综合征收创造条件。然而距离建立完善的个人所得税征管体系，还有很漫长的路要走。

　　财政部科研所税收政策研究室主任孙钢认为，中国个人所得税制度的修改，有关部门至少提供过八九个不同的版本，其中的复杂性可想而知。也因此，个人所得税制度的改革只能是渐进的，不可急于求成。■

　　本刊记者常红晓对此文亦有贡献

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《财经》2004年9月5日刊目录
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