《财经》：农发行突围求生

　　由人民银行牵头起草的一份关于调整农发行职能范围的指导意见很快将获得国务院批准。据此，农发行的业务范围将突破以往政策限制，获得相当规模的扩展

　　□ 本刊实习记者 常红晓/文

　　打开中国农业发展银行(以下简称农发行)网站，行长何林祥谨慎微笑的头像随即跳 入眼帘。在何的头像上方，是蓝天白云衬托下不断闪烁跳跃的大幅字幕：“办好农村政策性银行，大力支持农村经济发展”。

　　——此时此刻，何林祥有理由微笑。据记者了解，由人民银行牵头起草的一份关于调整农发行职能范围的指导意见很快将获得国务院批准。据此，农发行的业务范围将突破以往政策限制，获得相当规模的扩展。

　　——记者还了解到，农发行还将获得相应的财政支持政策。与此同时，在银监会加紧起草《中国农业发展银行条例(草案)》中，详细规定了农发行的职能定位和管理体制，将依据新政策扩大后的业务范围以法规的形式固定下来。

　　职能的先予后取

　　—— 1994年成立时，根据《中国农业发展银行章程》，中国农业发展银行主要任务为：“以国家信用为基础，筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，代理财政性支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务。”这是一个直属国务院领导的政策性金融机构，注册资本为200亿元人民币，主要资金来源为央行提供的再贷款。

　　——农发行最初的业务范围相当广泛，兼有信贷业务和财政任务。主要的业务基本由农业银行和工商银行划入，具体包括：主要农副产品的国家专项储备贷款、农副产品的收购、调销、批发贷款、粮棉油加工企业的贷款；国务院确定的扶贫贴息贷款、老少边穷地区发展经济贷款、贫困县县办工业贷款、农业综合开发贷款以及其他财政贴息的农业方面的贷款；办理国家确定的小型农、林、牧、水利基本建设和技术改造贷款；办理中央和省级政府的财政支农资金的代理拨付，为各级政府设立的粮食风险基金开立专户并代理拨付。

　　——在1998年以前，农发行的开发性贷款由于缺乏内控一度问题多多。据2004年5月11日《金融时报》报道：“当时的农发行除负责粮棉油收购、储备、调消贷款的发放和管理，还承担着扶贫、农业综合开始、基建投放贷款等多项业务，常常顾此失彼，导致收购资金‘跑冒滴漏’。到1998年时，不仅1991年以前的亏损挂账没有消化，又新增挂账1000多亿元，使得中央财政不堪重负……据统计，1998年前，中央银行安排的粮棉油收购专用贷款大幅增加，但其中将近40％被挪作他用。”农发行成立之初保本经营的目标彻底落空。

　　——1998年3月，国务院决定将开发性贷款业务从农发行中完全剥离，还归农业银行。

　　沉重的历史包袱

　　——此番调整至今，农发行一蹶不振。

　　——2001年至今，随着放开购销的粮食流通体制市场化改革，市场主体多元化，农发行的贷款余额和粮棉油收购贷款总体上都呈现萎缩趋势。何林祥本人曾在2003年4月的一次讲话中提到，“2002年，在放开粮食购销市场的8个主销区省份，农发行发放的粮油收购贷款比上年下降56％。”据统计，2002年，农发行全行累计发放粮棉油贷款比上年同期减少了152亿元，其中粮食贷款减少了62亿元。

　　——这种趋势在粮食主产区表现得十分突出。随着各地粮库的撤并，农发行的相当多支行严重人浮于事。据中国农大经管学院教授何广文在东北地区的调查，2002年，东北某县一个有12名员工的支行，粮食总贷款额不足50万元，而当年费用却高达110多万元。而另一个县支行，有20多人，竟然只负责1个国有粮库的贷款。还有的县支行近2～3年甚至没放过一笔贷款。据其估计，此类农发行支行，全国约占30％～40％。

　　——更让人担心的是基层支行资产闲置，造成了相当的浪费。全国2000多个县(市)设有农业发展银行，每家分支行均需斥巨资建办公楼。建一个地市分行办公楼，耗资一般需要数千万元，耗资超过亿元者也间或有之。辽宁某市农发行分行办公楼就耗资了1.2亿元。

　　——何林祥也向媒体承认，业务极度萎缩给农发行带来严峻挑战：职工情绪不稳，人心思动。而农发行在全国有省、地、县机构2000多个，员工近6万名，各种固定成本不能不支付。

　　——此外，为了配合1998年粮改推出的“三项政策、一项改革”，农发行累计发放粮棉油贷款9187亿元。由于政策设计存在问题，粮食企业无法实现顺价销售，受此影响导致贷款难以收回，至今挂账3000多亿元，接近全部贷款余额的一半。

　　——除政策性亏损和业务萎缩外，农发行的内控也仍需加强。2003年6月25日，国家审计署审计长李金华向全国人大常委会报告通过审计农业发展银行及其34个分行2001年资产负债损益情况，指出：1995年以来，农发行总行通过虚列支出套取资金、变相融资收取高息等方式，私设“小金库”，累计金额达5736万元，这些资金的管理使用混乱，不少支出没有必要的批准手续和会计记录。1996年至1999年，农发行总行以租赁的名义，委托一公司购买电子设备和汽车等固定资产，总金额9.2亿元，其中8.1亿元曾被挪用投入股市，进行股票买卖，所获收益去向不明，涉嫌重大经济犯罪。

　　现实的尴尬和选择

　　——鉴于其尴尬地位，农发行的出路问题引人注目。

　　——国务院发展研究中心副主任李剑阁对《财经》指出，根据农发行目前的职能定位，其历史作用已经完成，理当取消。

　　——但也有学者表示，对于决策层而言，保留农发行是相对现实的选择。在现有体制下，机构、人员的撤减势必引发巨大的利益震荡；另一方面，如果取消农发行，必然要涉及与其他金融机构合并。商业金融的合并撤销相对简单，政策性银行的撤并却复杂得多。如果农发行撤销，政策性业务无法移交商业银行，而只能交给农村信用社。以农信社目前情况，完全不可能承担这样的政策性责任。自1996年以来，农发行完成了在基层铺设机构的工作。粮食主产区、供销平衡区金融供给均比较匮乏，商业银行网点撤销后，农发行因此更有理由继续存在。

　　——农业部政策法规司有关官员则分析，目前金融对农村的支持力度比较滞后，农村金融体制改革本身存在很多弊端，需要改革和体制的调整来发展自己。农业作为弱势产业需要金融的支持，需要政府掏钱来解决基本建设投资和农产品(资讯 行情 论坛)收购保证。由农业的特点和政府对农业承担的责任决定，农村政策性银行——农发行的存在不仅必要，而且必需。

　　人民银行副行长吴晓灵去年4月就曾公开发表观点：“为了稳妥和减少贷款损失，农发行可以在一些省进行扩大业务范围的试点，在试点过程中过去已划转到农行的业务不再划回，所有业务从新增项目开始。”

　　——中国社会科学院农村所副所长杜晓山认为，解散农发行，意味着近6万人前途势必毁于一旦，相关利益部门也必然受到影响。从全局来看，撤销和保留的得失需要评估。“目前的方案可能是多种制约条件下，共识比较多、决策层认识比较一致的方案，是各种利益方博弈的结果。”

　　——中国社会科学院农村所研究员张元红指出，如果仅仅维持现状，可能养活不了这一大群人，最终是死路一条，所以只有扩大业务范围，扩大融资来源，从单纯依靠人行再贷款到多元化筹资。

　　——今年年初，中共中央和国务院一号文明确提出，“农业发展银行等政策性银行要调整职能，合理分工，扩大对农业、农村的服务范围。”

　　图变求存

　　——在农发行看来，业务范围的扩展就是生存空间的延伸。农发行曾多次向国务院表达调整职能的意愿，有关调研和方案研究很早就在内部展开。

　　——去年12月8日，人民银行提交了“深化农村金融改革专题小组报告”，该报告提出：“把农业发展银行办成真正的农村政策性金融机构”，首先要适当界定业务范围，改进经营方式；其次要明确资金筹集渠道；三是要严格预算管理，改革外部监管，健全内控体系。报告还要求：“政策性银行应坚持不与商业银行竞争和保本微利的原则。”

　　——报告提出的新业务主要包括扶贫开发贷款、农村基本建设和技术改造贷款、农业综合开发贷款等。仅此几条，便可大大强化其职能。

　　——据记者了解，按照农发行的设计，有关的业务范围包括九个方面。这些新增的业务包括农村扶贫开发、农业综合开发、农村基础设施建设、农业生态环境建设、农业科技的开发与推广、农业机械化、农业产业化、农村小城镇建设、农村文教卫事业等。范围之广，几乎涵盖了所有可能的领域。

　　——农业发展银行的资金来源主要是央行再贷款。农发行有关人士一致认为，单一的筹资渠道与开办新的贷款业务不相适应。何林祥此前亦公开表示，必须开辟新的资金来源，建立多元化的筹资渠道。结合中国的实际，可考虑通过发行金融债券、境外筹资，以及建立农业发展基金等途径筹措信贷资金，保证农业发展银行有稳定的资金来源。

　　——记者了解到，除上述方式，很有可能将央行再贷款根据现有规模拨付农发行循环使用。以往不良贷款导致的坏账根据粮改政策由中央和地方共同出资、逐步化解。

　　——据了解，根据国务院6月初通过的《粮食流通管理条例》，农发行的地位已经得到强化。其中第二十二条进一步明确农发行除了要保证政策用粮收购资金外，也可以“按企业的风险承受能力”“对国有和国有控股的粮食购销企业、大型粮食产业化龙头企业和其他粮食购销企业提供信贷资金支持。”

　　——职能范围的调整最终意味着农发行又一次的重新定位。根据何林祥公开发表的观点，在这种情况下，调整农发行职能定位，是加大政策性信贷支农力度。

　　——但是，记者还了解到，农发行今后的治理结构、监管与外部风险控制机制等方面的改革尚未提上议事日程。

　　——方案的出台仍需多个部门协调。银监会依法对农发行进行行业监督。人民银行从货币总量和信贷总量上进行平衡。如何完成粮油贷款等支农任务，发改委、农业部亦有发言权。而作为“真正的出资人”，财政部显然也有监管责任，实际上拥有最终的裁定权。

　　——目前，“关于调整农发行职能范围的指导意见”的报告已递交国务院，最后的决定即将作出。

　　转型隐忧

　　——其实，农发行的定位从一开始就属于以信贷融资为基础的政策性银行。由于其同时承担了大量财政政策任务，处境显得十分复杂。中国金融学会副秘书长、中央财经大学教授秦池江则断言，以信贷融资为基础的政策性银行如不按照信贷融资规则运行，最终很难成功。

　　——秦指出，“三农”问题的金融支持，核心是信贷支持。中国50年来的实践和农发行的10年历史证明，对农业的政策性支持，单纯从设立机构、提供贷款着眼，不太成功。

　　——事实上，以信贷融资为基础的政策性银行，本身就是市场的重要组成部分，其特征是依靠国家信用在市场上融资，财政提供担保和一定的支持，以运用信贷融资规则和方式来实现政府的政策目标。不难发现，1994年中国设立政策性银行时，并没有十分明确是以财政融资为基础，还是以信贷融资为基础，更没有明确设立财政融资和信贷融资之间的严格界限和防火墙。

　　——不少学者指出，完善目前的以信贷融资为基础的政策性银行，不但要强化政府的支持，落实国家信用，加强政府对市场秩序的监管，用法律约束，创造良好的信用环境；更要赋予政策性银行以必要的市场手段和银行功能，使政策性银行能够有效地实现政策性目标。

　　——专家普遍担心，如果此番农发行职能调整只是单纯以给予农发行更多的贷款业务和优惠政策为出发点，不建立真正的现代企业制度和有效的监督管理机制，进行体制上的改革，会不会再造一个“资金运用”的独立王国？会不会导致以“扶持三农”为名走向其理论设计的反面？

　　——原农行研究所所长郑良芳始终认为，农发行的存在主要是用行政办法搞金融改革。他对记者说：“不搞成本核算，也没有经过试点，结果给财政增加了很大负担。”他指出，今后农发行要深入改革内部管理，变行政化管理为企业化管理，确保扶贫开发贷款的效益。农业部有关官员也承认，对农发行的考核和监督机制如果不能及时建立，银行将很难承担相应的责任，最终很可能回到“财政兜底”的老路。

　　——何广文在接受记者采访时也表示：“1994年农发行成立以来，一直没有搞清楚一个最基本的问题，那就是政府部门应该在农村金融领域中发挥什么样的作用。对于什么产品应该由政策性贷款扶持、什么产品只能通过商业化渠道融资的问题，没有明确的法律界定，只是依靠行政指令行事。”何广文认为，农业发展银行的问题，已经不是仅仅依靠业务范围的扩大、内部经营机制的转型就能解决的。

　　——北京大学经济学院王曙光博士认为，农村政策金融并不是严格意义上的公共物品，政策金融所承担的功能，在很大程度上都可以通过市场机制来解决，而那些良好运作的所谓政策金融机构的秘诀，也正是在于充分运用了市场竞争机制和甄选机制。

　　——杜晓山则指出，如果农发行扩大职能，国家要像对四大国有商业银行、农村信用社那样，必须给它一个明确的、定量的考核标准。同时对于农发行改革，要明确界定债权债务，落实责任人，要有法律文件确认，形成处理意见。“农发行的呆账坏账不能全部核销，要分门别类，哪些是政策造成的，哪些是自身责任造成，如何追究责任，要拿出办法来。”杜晓山对《财经》说。

　　——他还举例，农行的扶贫贷款，还贷率很低，主要的问题是没有处理好与当地政府的关系，没有得到地方政府的支持，没有解决资金委托谁来做的问题。实际上，由于政府对农行扶贫贷款一不考核，二不追究责任，亏了实报实销，每年财政给补贴几个亿，银行亏赚无所谓，视之为一块可随意宰割的肥肉。因此杜指出，在政策性银行不具备条件时，中央政府的政策性贷款，完全可以采取招标方式，委托符合条件的金融机构、企业、部门来做，严格约束和考核。即使农发行目前确定新的业务范围，也最好先试点取得经验后再决定如何推开。■

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