西部大开发与国际经验借鉴

　　邹　蓝

　　中国继五十年代中期的“一五”对大西南和大西北集中投入和六七十年代“三线建设”再度对中西部地区的巨额投入之后，在21世纪到来之际实施西部大开发战略。西部的发展必然会得到大大促进。

　　在1949年以前，西部几乎没有铁路(陇海铁路只通到西安，云南只有连通国外的窄轨铁路，内蒙古铁路只是从呼和浩特“绥远”到北平)，没有等级公路，较现代化的工厂还是抗日战争时从沿海沦陷地区内迁的。

　　“一五”期间的156个重大项目，放在中西部省区的就有124个，占投资总量的80%，其中在陕西和甘肃，就有40个项目。兰州炼油厂，兰州化工厂、兰州石油机械厂、内蒙的包头钢铁公司等大企业，就是“一五”的结果。为配合这些大项目，西北大动脉陇兰、兰新、兰青铁路和京包、包兰铁路以及西北连通大西南的宝成线、成渝线、黔桂线、黔渝线、黔昆线等纷纷上马，形成路网。西部中心城市出现，初具工业化规模。

　　随后的三线建设，更将2000亿元的投资注入中西部省区，建了30多个大型的工业基地，直接促进了西部省区一大批中等城市的出现或扩张：重庆、四川绵阳、攀枝花(从无人区直接到中等城市)、南充；贵州遵义、安顺、都匀、凯里；陕西咸阳、渭南、宝鸡、汉中、安康；甘肃天水等。为之配合的铁路有焦枝线、襄渝线、成昆线、湘黔线。三线建设虽然基本形成西部“墙内高精科技，墙外刀耕火种”互不相干的二元结构，但是大项目带动西部工业能力的提高和城市化的进展却是不争的事实。其装备、路网和人才储备，为现在的西部大开发，提供了准备。九十年代以来沿海企业到西部收购兼并而实现低成本扩张和迅速形成生产能力而占领市场，其目标企业，多半是这两个时期设立的国有企业；所用人才，也基本是这些企业原有的技术工人和工程技术管理人员。预期，新世纪的诸多大项目也会拉动西部的进一步发展。

　　计划经济时代政府为了促进西部发展而采取的作法，从菜市场、幼儿园、学校、派出所、医院、邮局和商店到工厂无所不包的投资方式，现在不能为继了。但是这并不意味着政府可以采取“放任主义”的态度来对待西部发展。在贫困地区发展方面，市场的要素配置是失效的，或者说是反效果的。

　　如果以市场经济为由而采取自由放任的态度，听任市场力量自发产生作用，中国西部与沿海的区域差距绝不可能逐渐缩小。欧美发达国家的一个世纪以来的发展历程充分证明了这一点。欧美国家作为奉行市场经济的国家，纷纷采取措施刺激其国内的欠发达地区的发展，就是对市场经济应当奉行“效率至上”观点的最大讽刺。市场不是万能的。

　　意大利就是一个典型的例子。意大利发达的北部和传统农业社会占主导的南部之差距很大，经各届政府战后数十年持之一贯的强力干预(意大利政府的南方基金会“Il Cassa per il Mezzogiorno”以及欧洲共同体区域发展基金ERDF和区域政策的刺激)，南部的经济有了相当改观，但是在人均收入、劳动生产率、就业率、利率以及人口外流、文盲率、路网密度及银行数等方面，仍大大逊色于发达的北部。且不提意大利政府对南部强化投资而做的极大努力，仅欧洲共同体在1975年至1985年中，就把对欧共体所有国家的欧洲区域发展基金拨款的30%以上，投在了意大利南部。直到1985年1月1日起才将比例调低至21.62%至28.79%之间不等。即使有如此巨量之投资而使意大利南部经济结构有了全面改观，小企业减少而大企业增加(就业减少，资本密集程度提高，这与意大利以中小企业为主的传统发展方式不同)，然而其生产率仍只有北部的70%左右；南部在经济上对北部的依赖仍然很强，资金、技术和设备均需要靠北部解决。考虑到意大利的经历，中国如果没有有效的政策措施，有些学者乐观地预言的区域差距先扩大，随后随时间推移而自动缩小的结果，即“倒U字”，又怎能自动出现而使区域发展差距得以弥合?

　　还有些人认为美国的西部开发可以给中国西部大开发做借鉴。这显然是对中国国情和美国历史缺乏了解的结果。除了都是西部落后而需要开发以外，中美西部开发的方式截然不同。

　　美国西部得到大开发是因为两个根本因素：东部没有土地的民众受“宅地法”吸引而自阿帕拉契亚山以西的地方逐渐向西部洛基山以东的荒原迁移，开垦若干面积的土地并自己耕种若干年后，土地便为自己所有。随后，加州北部发现金矿，东部沿海的人们纷纷坐船绕道到西海岸，采矿淘金。在这个基础上，美国政府又通过授地给铁路公司来建立东西部的有机联络。铁路公司自己出资建造铁路，两旁若干距离内的土地归铁路公司所有。西部开发促进了资源流动，资源流动促进了铁路建设和沿线发展。两者相辅相成，促进了美国西部的发展。

　　随着西部人口的密集化，美国通过有效占领土地，抗衡西班牙和法国在北美大陆与新兴的美国的领土争夺。

　　中国显然无法采用美国的西部开发方式。因为美国西部开发是以剥夺当地印第安人权益的方式来完成的；也是美国政府采取自由放任的方式完成的。中国西部如何仿效美国的经验？中国西部人口相当密集(西北是绿洲经济，有水源的地方人口集中，密度不亚于沿海；西南山地集中，平原很少，耕地缺乏)，并非无主的土地，如何采取自由放任的政策？

　　显然，欧洲和南美、亚洲国家开发贫困地区的经验更值得参考。

　　南美国家巴西，与中国面积相近，有8511965平方公里，只比中国小1/10左右；人口集中在东部沿海一线，其经济重心是东南部的里约热内卢-圣保罗-贝洛奥里藏特三角地区，相当中国的沪宁杭三角地区。其西部和北部是基本上未开发亚马孙雨林地区，人口稀疏。巴西为了促进中西部和北部的发展，采取了迁都的方式，1964年把首都迁移到中部高原上的巴西利亚，以带动要素向西向北迁移。新首都通过铁路与里约热内卢相通，通过“卡斯特卢.布朗库高速公路”与工业中心圣保罗连通，以方便沿海和内陆地区的人员和物资交流。阿根廷在九十年代也采取迁都的措施，要将首都从布宜诺斯艾利斯迁移到南方荒凉的巴塔戈尼亚高原上的海滨城市别德马，以拉动要素向南部转移。

　　巴西在七十年代开始内陆公路计划，以实现国民经济一体化。修建的公路有跨亚马孙公路、南北向的圣塔仑-库亚巴公路和贝伦-巴西利亚公路、东北州际公路等。此外，为了农业区产品的运输方便，巴西还专门修建了别名为“小麦(finance.sina.com.cn/futuremarket/xiaomai.html' target=_blank >资讯 comment.sina.com.cn/cgi-bin/comment/comment.cgi?channel=cj2&newsid=31-121-7&face=&style=1' target=_blank >论坛)公路”、“咖啡公路”和“香蕉公路”的公路，从沿海港口通往产区。

　　巴西促进落后地区发展采取了制度化措施：针对不同地区开发的需要，设立相应的行政机构：东北部开发管理局、亚马孙地区开发管理局、南部地区开发管理局，管理协调本地区内的开发项目和跨州项目。同时，开发项目获得议会批准后，便有各自相应的金融机构提供中长期优惠贷款：东北部开发银行、亚马孙地区开发银行、南部地区开发银行。在此之上巴西还有联邦政府的全国经济开发银行，其业务之一，有地区开发。

　　这对于我国的启示是，我国的十来年的扶贫和对西部的开发，如果一开始就采取制度化的措施，经费和预算有立法和体制保证，效果应该比现在更好。

　　泰国的地区发展不平衡局面自七十年代经济起飞以来很突出，不发达地区向中心城市曼谷的转移，导致很大社会问题，形成南美国家那样规模的贫民窟。因此泰国政府制定了一些旨在促进欠发达地区发展的区域政策。1987年，泰国实施新的投资法。采用国家干预的手段促进贫困地区的发展。

　　这个投资法首次将全国分为三类投资区：

　　1、首都区，含曼谷以及其东面的北榄府。

　　2、邻近首都的四个府。

　　3、其它地区(不包括国家重点投资的马达普工业开发区和兰察邦工业开发区)。

　　相应的投资优惠层层递进：即第一区内优惠最少，投在第三类区内优惠最大。但是第三类区基础设施薄弱，运输成本很高，所以投资依然集中在第一和第二类区内。曼谷交通之所以极其拥挤，就是因为这个原因。1989年泰国政府调整投资法，将第二类区内开发程度高的4个府划归第一类，将第三类区内发展较好的10个府归入第二类；同时将优惠的差距拉大。在第一区投资，一般是零优惠，在第三区则优惠最大，如此，增加了边远地区对投资商的吸引力。

　　泰国的作法，是从英国1938年的投资法借鉴而来。当时，英国将全国要刺激发展的地区分为四个类型：中间区(除大伦敦和英格东南区外的英格兰西部和中部)、发展区(英格兰北部和威尔士)、特别发展区(苏格兰)、北爱尔兰。同样投资项目，在不同区域内获得税务等优惠不等。即越不发达地区，吸引力或对投资商不便的补偿就越大。英国政府一度曾规定，在伦敦和英格兰东南部投资需事先获得政府许可，否则要有负优惠(罚款)，以避免发达地区过度拥挤。意大利则对新增投资有立法规定：若干百分比必须投在南部。对国有企业在北部的投资课以罚金。泰国的投资法，即遵循了这种梯度优惠的原则。

　　我国西部大开发，中央政府和相关地方政府完全可以借鉴这一原则而给不同地区制定不同梯度的优惠。在青海，有些资源密集，但是条件艰苦的地区因为投资缺乏，就业问题很大，地方政府对沿海投资商的要求很低，以就业为第一目标，税收在其次。实践上这种案例已经出现。

　　欧洲共同体对成员国内的区域发展失衡问题，也采取了机构体制化的措施。

　　在成员国层次上，英国有发展规划局ODP。

　　爱尔兰的工业发展局IDA。

　　法国的领土整治和区域活动委员会DATAR。

　　意大利的南方基金会 il Cassa peri il Mezzogiorno等。

　　在欧洲共同体层次上的专门机构是区域政策总司和区域发展基金会ERDF。

　　各国区域开发机构的基本职责有二：制定本国的区域政策和对这个政策的监督实施。欧洲共同体区域政策总司的职责超出这两项：1，各国对共同体预算的摊款数量不等，发展差距不一，需要通过协调，将一国的资金转移到另外一国促进区域发展。2，成员国的区域开发项目只限于本国，成员国接壤处连片的贫困地区开发项目由欧共体区域政策总司协调。3，除了区域政策，欧共体还有其它共同政策，如农业政策、工业政策、能源政策、外贸政策等。所有这些政策的实施过程，对不同区域会造成不同影响。区域政策总司的职责之一，就是研究这些政策对不同区域的不同影响，加以协调以尽可能减少各政策对贫困地区的不利影响。这项职责又受到欧共体竞争司的节制：竞争司的职责之一，就是审核区域发展援助是否会扭曲市场作用，妨害自由竞争下的自由贸易。

　　同时，为使区域政策执行实施获得最大的效果，欧共体也注重基层政府和民众的参与，以免政策偏差是基层产生消极抵制而无法达到预期效果。

　　欧洲共同体的政策工具有四种：修建基础设施、国有工业布局、限制性措施和优惠措施。前三类措施很简单，管理也方便。第四类措施的主要工具值得简单介绍。

　　1，利息补贴。在国家规定区域内投资所需贷款，以市场利率从银行贷出，贷款者以低于市场的利率偿还贷款，两者之间的差额由国家专项基金支付。

　　2，优惠贷款。内容与第一项基本相同，只是银行在发放贷款时，已经将利息降到市场利率之下。这种资金来源，一般是国有资金和有关基金会。

　　3，税收减免。

　　4，加速折旧。使企业尽快回收投资而推迟缴纳税金。这不减少税额，但是有利于降低投资风险。

　　5，投资补贴。为鼓励在特定地区投资，国家视投资额大小，给予投资商以一定百分比的赠款予以补贴。

　　6，政府采购合同。对在规定区域内投资的企业，为支持其发展，在同等质量条件下，国家优先给予其采购合同。

　　7，价格补贴。为刺激对欠发达地区产品的需求，该区域内的机构企业就地采购，国家给予价格补贴，到非落后地区采购，则价格补贴减少。

　　8，就业机会奖金。视项目在落后地区创造的就业机会数量而政府给予不等的奖金。

　　这些优惠措施的管理实施，一般有自动获得和相机抉择两种方法。简单的措施采用自动获得的方式多，可以提高效率。相机抉择过程是投资者提出申请，由有关机构审议后决定是否获得优惠以及优惠程度。

　　苏联开发西伯利亚中经验和教训很多，现在回顾以往，有一条经验值得中国参考：对西伯利亚的投资采取集约化的方针并重视新技术的应用。在这里值得指出的是，在欧洲素以落后而著称的爱尔兰，因为着力发展高科技，特别是电脑软件产业，实现了产业和产业结构的跳跃性升级。

　　我国科技事业近年来进步很快，在西部大开发中不能一味等待沿海即将过时的技术的转移，一方面是在新项目中尽可能要应用现有的新技术，以提高工程效率和资源的开发利用效率，另外一方面西部应利用国有大企业以往蓄积的人才和技术开发适合自己发展的技术来。以此避免西部大开发中重复沿海以往走的高能耗、高物耗、高污染的弯路。要重视科学和技术在西部大开发中的应有作用。

　　我国1983年来，对于西部发展采取的措施，从超经济的对口扶贫到企业自发西移和政府协调产业重组导致的产业西移(棉纺业西移和蔗糖业自发的西移)，真正符合市场经济规律的只有税务优惠。这个优惠还完全给予外资，国内资金基本无权享受。近来，政府也开始明确了，促进西部开发中自己的角色是改善社会经济基础设施。以往贫困地区发展专门机构的体制化只是体现在各级扶贫办上面，其扶贫资金并没有体制保证，每年资金量悬殊很大。而且扶贫的概念把社会救济和发展援助混为一谈，资金运用机制限制了资金应用的效率。因为通过银行系统走的资金，层层审议到达基层已经是半年过去了。银行年度业务指标决定，只有周转快的项目才有可能在半年中获得资金周转。真正需要资金支持的项目，却无法获得支持。

　　在西部大开发中，以往扶贫开发中的缺点，应当弥补。没有制度化的体制保障和资金保障，没有多样化的措施手段，西部大开发的效果便会受到限制。在这方面，国际经验值得借鉴。

　　中央西部办业务是否应当再细分为西南开发办和西北开发办？

　　除了国家开发银行外，西南和西北的大开发是否应当有自己的开发银行和基金会以及专项产业基金？

　　如果暂时无法开办地区开发银行，国家开发银行在西部的分行是否该增加，资本金是否也要相应增加，由东部和西部的地方政府参股？ 促进区域发展的政策措施是否应该因地制宜地多样化？

　　毕竟我国的西部大开发不是一个一代人就能完成的大业，需要长期的努力。只有体制化才能保证这项工作的连续性。

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