余晖：反垄断是一个宪政问题

　　

新浪专栏作者余晖。(新浪财经资料图片)

　　余晖，中国社会科学院工业经济研究所研究员。自1993年来专攻产业组织和政府管制经济学，为管制经济学在我国的建立和发展做出了贡献，参与有关政府部门制定基础设施产业、药品和医疗产业、彩票产业、行业协会改革政策以及《反垄断法》、《电信法》、《电力监管条例》和《行政许可法》等法律的起草。

　　7月3日-7月9日，新浪财经把一周的时间留给余晖。----编者按

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反垄断是一个宪政问题     7月3日  星期一

　　文/余晖

　　垄断巨头中石油排挤弱小的民间石油销售商的行为，始于1998年。这使我想起了同年发生于钢铁、化工、汽车(尤其是农用汽车)建材等行业的“行业自律价”事件。后者是当时政府的两个综合经济管理部门，伙同下属行业协会和行业中领头的国有大中型企业，通过制定立基于这些企业的社会平均成本的行业最低限价，旨在打击行业内民营企业的价格卡特尔行为。再联想到同年开始的整顿“十五小”(如小煤窑)的运动，我早就该觉察到这是当时的新政府实现“国有企业三年脱困”战略的“组合拳”。尽管当时我只对行业自律价进行了批评。

　　国有企业是否因此全面脱困，现在看来答案是否定的。但在某些重要的资源产业，某些国有大中型企业的确取得了垄断地位。中石油就是最大的胜利者。靠行政的力量打造出若干个市场垄断者，还有一个冠冕堂皇的理由，即为了入世后有利于与跨国公司竞争，并跻身于世界五百强。但从发改委的官员失望的口气中可知，这一目标也似乎是望梅止渴。

　　那么，我不禁要问，政府极力扶持这些外强中干的垄断者究竟有何意义呢？也许通过直接控制某些关键的产业并获得利润，政府可以减少间接税收的谈判成本。但在减少谈判成本的同时，政府其实获得的直接收入是少的可怜的。例如，原国家电力公司的资本利润率甚至不到2%！大量的利益显然落入了垄断利益集团和行政审批官员的腰包。因此，政府之所以陷入既倡导反垄断，却又不断的制造和保护垄断的陷阱而难以自拔，肯定有更深刻的制度背景。

　　我个人以为，在中国现阶段，反垄断制度的建设绝非单纯的有序市场经济制度的设计问题，而是一个无法绕开的宪政问题。市场经济取向所需要的宪政制度，关键在于要求一个无私的和规模最小化的公共服务型政府。而要实现这一要求，除了政府必须最大限度退出竞争性的私人产品领域，以及为非政府组织提供最大限度的活动空间外，还必须给以公民平等参与政治生活的自由，并在国家机构间建立起相互制衡的机制。从中石油的垄断行为失控现象来分析，我们不难发现现行宪政制度在不同层次上都存在严重的问题。

　　其一，中石油的垄断是一种明显的行政性国家垄断。石油产业无疑是如何一个国家的关键产业。但除了输油管道环节外，石油的勘探、开采、提炼和销售并不具备自然垄断性质，而是以垄断竞争和完全竞争为主的市场结构，国家没有必要通过国有化全面进入这一市场，否则必将降低市场资源配置的效率。但作为垄断祸根的1998的整顿政策，却明显逆市场潮流而动，明目张胆地推行行业一体化的国有垄断。中石油乘机以各种强取豪夺的垄断行为，剥夺了无数民营企业在销售领域本来就很小的市场份额。因此，政府在牺牲市场效率和社会福利的同时，很难证明此举乃一个无私政府之所为。由此可以发现，政府职能的调整仍然遥遥无期。

　　其二，中石油的垄断是一种断然的中央政府垄断。即便从国有资产管理的合理性角度出发，通过建立科学的分税制，地方政府也应该更多分享本地矿产资源的“地租”。但中石油对所有地方政府所属炼油企业的上收，明显剥夺了地方政府应得的利益。由此，我们似乎又回到了严格的计划经济时代，资源大省依然续演着“富饶的贫困”的角色。而在中央政府公共财政制度缺失和中央与地方政府事权界限模糊的情况下，我们完全有理由怀疑政府间财政转移支付的公平性和效率。盗油案件频仍和小煤窑泛滥，实际上是这种制度安排的一种副产品，因为地方政府的激励降到了最低程度。

　　其三，国有企业偷换了全民所有制企业和公企业的概念。即便政府要通过国有企业提供私人物品，也必须采用公法制的形式，对政府公企业进行民主治理。公法制所对应的公企业的治理结构，其所有权主体在议会即人民代表大会，而非行政机构。我国宪法将公企业的管理权几乎全部赋予给了政府行政机构，并通过所谓的现代企业制度，将公企业违反法理地纳入了私法(即公司法)控制轨道。从而公企业的公共性质被严重模糊，公私混合制度实际上成为少数利益集团侵吞公共财产的合法手段。这一点已经被证券市场上无数的圈钱分赃黑幕所证实。正如中国联通在上市后，力保手机双向收费，不惜损害其同为终极所有人和消费者的中国公民利益一样，中石油在上市之后，极力推行垄断行为的背后，同样存在着不可控的内部人利益。

　　其四，行政指导部门与行政管制机构严重混淆。没有任何法律支持原国家计委和国家经贸委直接干预产业结构调整和企业资产重组。这两家所谓的综合经济管理部门，其主要职能在于协调和指导企业贯彻国家宏观经济政策。而它们在太多地利用行政审批直接干预企业微观经济活动的同时，却不承担由此造成的任何经济和法律责任。尽管新组建的发改委有意调整石油产业的市场竞争结构，给民营企业一碗饭吃。但只要它继续扮演有权无责的管制者角色，就难保不再重蹈行政垄断合谋者的覆辙。

　　综上所述，如果不彻底转变政府的经济职能，不大力确实调整国有公企业的产业布局，不建立哪怕是形式上的人大立法机构对国有公企业的公法制治理结构，不建立政府间横向和纵向的合作和制衡机制，在目前的宪政体制下，提倡反垄断就是一句空话。道理很简单，可竞争性领域内的行政性国家垄断，总能找到被豁免的借口。

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