余晖：小市场考验大政府

　　

新浪专栏作者余晖。(新浪财经资料图片)

　　余晖，中国社会科学院工业经济研究所研究员。自1993年来专攻产业组织和政府管制经济学，为管制经济学在我国的建立和发展做出了贡献，参与有关政府部门制定基础设施产业、药品和医疗产业、彩票产业、行业协会改革政策以及《反垄断法》、《电信法》、《电力监管条例》和《行政许可法》等法律的起草。

　　7月3日-7月9日，新浪财经把一周的时间留给余晖。----编者按

　　点击进入余晖的BLOG

小市场考验大政府     7月4日  星期二

　　文/余晖

　　作为机器工业革命产物的现代市场经济，在中国大陆的成长历史不过百余年，其中近半个世纪在内忧外患的战争风雨飘零，又接着在四分之一世纪的计划经济里几近毁灭；是改革开放以来的再四分之一世纪，国人才真正开始在和平的环境下逐步接受、体验到它的存在，并空前享受到它的好处。如今市场经济的种子已经在大部分消费品行业和消费性服务领域接出了丰硕的果实。但扪心自问，市场经济的精髓却至今未必渗透至国人的意识形态中，因此学界才有“好的市场经济”和“坏的市场经济”之辩。

　　在笔者看来，好的市场经济至少应具备以下几个基本特征：其一，在私人产品领域，生产要素应该为私人或私人集体所拥有；其二，产品和服务的提供者的行为必须以消费者的需求为宗旨，为其提供价廉物美的产品或服务；其三，购买双方的关系必须建立在自由契约的基础上；其四，产品和服务的提供者必须在公平的竞争秩序下展开自由竞争、自由淘汰；其五，有一个建立在充分民主基础之上的公共服务型政府，它只在私人不愿进入或进入不足的领域直接或间接提供公共或准公共物品，同时它的最低义务还在于用合乎宪法的强制权力维护私人的财产权力，建立公平的市场竞争秩序，以及用公正透明的立法、行政和司法行为维护公民的经济自由权利。

　　必须强调的是，在一个由习惯于用计划和行政命令支配经济资源和国民行为的政府主导的市场化改革过程中，这最后一个特征尤为重要。如果政府或其官员不愿意放弃已经明显不合理的既得权利，就必然导致与民争利、过度审批、权力资本化、行政性垄断和助强凌弱等远离现代市场经济的“坏”现象，由此造成资源配置低效、经济秩序混乱、经济创新能力低下和社会收入分配严重失衡。

　　因此，在转型经济中，市场和政府是一个此消彼长的关系，政府或者培育市场，或者毁坏市场。北京市近期的出租车调价事件就是一个小市场与大政府博弈并对后者是否具备现代公共政府性质提出严峻挑战的典型案例。

　　作为一个区域性的行业，城市出租车的确是一个很小的市场，小到它在GDP中几乎可以忽略不计。但它作为城市公共交通的一个补充部分，又具备部分公共产品的性质，因此横向和纵向的经验告诉我们，这是一个需要政府适当管制的市场。政府的管制主要由投放车辆的总量控制及其相应的准入限制、通过听证程序制定的价格水平和价格结构、服务的质量和安全控制。不过近年来一些西方国家即便在准入和价格方面也开始实行放松甚至取消管制的改革，其理由是作为数量控制之理论基础的外部性(如交通拥堵)很难成立，而充分的竞争和指导性价格也可降低由于信息不对称造成乘客被价格欺诈的可能性。退而言之，即便在保留这种种管制政策的绝大多数国家(包括国内的温州市)，在准入资格上却不存在歧视性制度，即无论是企业还是个体司机都可通过获取牌照的自由竞争进入该行业，而且更多地由个体司机取得执业资格。对这一现实，经济学的分析结论也是一致的。出租车服务的单体游动(包括路面随机揽活和固定地点守活)特点，使这个行业毫无疑问地适合个体化的经营，只有在电话预约服务的细分市场上，基于规模经济的要求才可能需要采取公司化的组织形式。(见张卿文)

　　反观我国，几乎所有的城市政府都在准入环节设置了准入歧视的制度，即在电话预约服务细分市场非常微弱的状况下，事实上只有公司才能获得出租车特许经营权，而本来应该是独立运营的司机个人只能通过非常不完善甚至是强制性的劳动雇佣契约，成为前者的“职工”。北京市出租车业的管制政策最典型地体现了这一制度恶果：其一，远低于市场实际需求的数量控制造成消费者需求难以满足，使得所谓的“黑车”数量甚至超过合法“红车”，数量管制政策事实上成为出租车公司获取暴利的合法理由；其二，政府“核定”的高达5千多元的“车份钱”，迫使司机每日必须工作十三四个小时才能勉强赚到不足2000元的收入(这部分收入远低于合法个体司机和“黑车”司机的收入，而且它还包括大部分司机应该投入的社保费用)，超体力的疲劳驾驶、职业病并发甚至猝死已经成为首都形象的一个严重污点；其三，本地出租车消费者人群主要由中低收入者组成(因为北京的公交系统难以满足这一人群的出行需求)，本来不低的价格业已使他们难以承受，更何况还不得不忍受因司机疲劳驾驶带来的安全隐患和低劣的服务质量(车内不洁、防护栏挤占坐位、大量新司机路况不熟等)，消费者剩余的严重损失由此可见；其四，政府税收损失明显，每一个体车辆每月缴税近500元，而公司车辆平均每月缴税不足200元，更不用说“黑车”的税收流失；其五，政府的执政能力和公信力由于被公众怀疑官商勾结而一再受到质疑。

　　早在2002年底，在王克勤先生发表著名的“北京出租车垄断黑幕”报告后，国务院领导即批示北京市政府积极改革出租车管理体制，为全国树立一个典范。由于问题严重到已经构成社会不安的隐患，今年国务院领导又再次指示国家主管部门完善相关立法，尽快解决这个小市场中积重难返的严重问题。应该说，市场化之车已经兵临城下，小市场考验大政府的时刻已经到来！

　　然而，北京市政府在2006年暮春之际给出的答案却令这个首善之都再次蒙羞。在26日的“听证会”上，北京市政府提出了上调25%(即由1.6元/公里升至2.00元/公里)基价的方案，理由是为了消化燃油涨价而使出租车公司和司机增加的成本；提价后随即取消政府和公司对公司司机的油补，同时承诺为司机共建社保帐户(但没有具体兑现时间)。由于车份钱不变，而司机可能获得的车辆保险和社保福利不足以弥补取消油补的损失，而且价格大幅上调后因消费者减少打车频率必然导致出租车空驶率上升(据公司司机估计，空驶率将由现在的50%上升至60%)，因此，这次调价的实质是让司机和消费者承担涨价成本，而政府和出租车企业顺势放弃了油补的负担，尤其是公司的垄断利润几乎不会受到任何损失。(见王军文)“司马昭之心路人皆知”，这次“听证会”引来司机(“黑车”司机除外)、公众以及媒体一片骂名也就不足为奇了。

　　价格适当小幅上调并非不可以，但人们首先会问，为什么出租车公司的利益就不能损失哪怕一毛？为什么在一个竞争的市场结构里，出租车公司就不能通过降低自己的成本来首先消化油价上涨的成本？何况在那份提供给听证会代表的“保密四十天”的《关于调整本市出租车汽车租价的申请》中，我们随处可见这些叫苦叫难的公司们的财务报表中居然有那么多令人匪夷所思的“成本”，居然在扣除这些“成本”后还有那么高的利润率！(见沈梦培文)本来在国内，出租车公司的存在就没有太多的合理性，既然无偿获得了特许经营权又在政府“帮助”下掠夺性地完成了原始资本积累(见王克勤2002年底的报告)，却对提高北京市出租车市场绩效几乎没有如何贡献，人们不仅要追问，这些寄生虫们还有什么生存价值？政府为什么不舍得让它们被淘汰出这个小小的市场？

　　综上所述，北京市甚至全国出租车市场的症结不在油价上涨，而在目前极为不合理的互为因果的总量控制和准入歧视制度，因此，进一步改革的思路也在于此(见郭玉闪文)。我们的改革建议立足于增量推动存量的渐进性改革策略(这是迄今为止中国改革开放的制胜法宝之一)，即同时放松总量控制和取消准入歧视。据测算，目前北京市出租车市场的供给缺口至少高达3万辆(见郭锐欣文)，因此不妨在保证目前价格不变的情况下，用1到3年的时间逐步增加出租车投放量，使北京市出租车总量达10万辆甚至更多。同时允许符合投标资格的个体司机(包括现有公司司机和潜在的已取得出租车运营驾照的潜在司机)或公司(不包括现有公司)参与增量出租车经营权的公开招标，由此选择能够自我承担市场风险并具备优质竞争力的经营主体。我们确信这一改革思路辅以科学细致的改革方案设计，一定能够营造出一个公平竞争、公正管制、社会利益均衡、安全可靠、优质服务的虽然微小但却是崭新的出租车市场！

　　我国各省(市、区)级的国土和人口规模都几乎相当于欧洲国家的平均水平，因此我们的地方政府不可不谓大政府。欧盟早已要求其成员国放松出租车的数量和价格管制，许多国家也已经遵此实施。作为一个世界上人口最多，经济增长速度最高、国际地位上升最快的人民共和国，又有这么多足够大的政府，没有理由在一个小市场面前保持沉默、瞻前顾后；我们也应该相信，在“立党为公，执政为民”的治国大略方针下，中央和地方城市各级政府最终一定会在这场严峻的考验中交出一份令社会各方满意的答案！

点击进入 余晖专栏