房地产业宏观调控政策探索

　　汪利娜

　　在我国，随着房地产业的发展，其波动周期与宏观经济周期的互动性越来越强，与货币供给的关联度越来越高。因此，审慎分析房地产市场的基本走势，找出结构失衡的症结，制定有效的宏观调控政策，并从制度安排入手建立长效机制，是促进房地产业和整个国民经济持续健康发展的关键。

　　对房地产市场的基本判断

　　在2000~2003年间，我国房地产投资连续四年增幅在20%以上，2003年房地产投资增长率高达29.7%，比上一年高出近8个百分点，投资规模首次突破1万亿元，占全社会固定资产投资的18.3%，占GDP的8.7%(图1)。面对如此高的增长速度，每一个关注房地产业的人内心都在问这种高增长到底能持续多久？

　　令人欣慰的是在投资规模不断增长的同时，商品房屋的销售率也在稳步上升。2003年全国商品房屋竣工面积为3.95亿平方米，销售面积为3.22亿平方米，销售率达到82%(图2)。当年商品住宅竣工面积为3.22亿平方米，销售面积为2.85亿平方米，销售率为89%(图3)。这两项指标均创历史新高。这表明现阶段我国房地产投资的高速增长是有一定的市场需求做后盾的。

　　然而，在总量看好的情况下，局部地区投资增长过快、供求结构失衡的问题仍十分突出。房地产市场是一个属地化极强的市场，各地区经济发展水平、居民收入水平及消费行为的差异，都直接影响着区域化的房地产市场。以销售率为例，过去五年上海商品房屋销售率分别是90.5%，94.8%， 100.3%，99.3%和94.9%，从而大大降低了房屋的空置率。2003年北京商品房屋销售率也摆脱前几年70%左右的低水平，达到86%，略高于全国的平均水平。但是，广东的商品房屋销售率多年在64%～74%徘徊，供大于求的问题逐渐显现。

　　除区域性问题外，投资的结构问题也不容忽视。近几年，全国普通住宅销售率连续四年在80%以上，且不断走高，但别墅高档住宅、经济适用房、办公楼宇和商厦的销售率却都比较低(图4)，甚至出现走低的现象，其中的缘由令人深思。别墅高档住宅价位高，普通居民买不起，需求少、销售率低在意料之中。可经济适用房享有政府划拨的土地和多项税费减免政策，其销售不畅暴露出政策实施中的许多问题：经济适用房不经济，每套房面积过大，造成总价位过高；地理位置偏远、社区服务不配套、给居民生活带来诸多不便，因此便难免产生积压空置现象。

　　办公楼和商厦的大量闲置，在一定程度上与政府主导的投资热相关。目前，各级地方政府热衷于直接投资或鼓励开发商建高楼、豪华商厦写字楼。这种政府主导的投资热有两种驱动力，一是政绩驱动，二是地方税收增长驱动。

　　简言之，此轮房地产投资热，有其合理的因素，即中国经济的高速增长、城市化进程的加快、居民收入水平的提高、消费的升级换代、大量外资的进入和劳动力的流动形成的市场有效需求，这些是促进我国房地产业持续稳步增长的主导因素。但是，政府人为造市，无视地区市场环境盲目大干快上，导致非理性投资泛滥，由此引发的投资热和结构失衡无疑是对房地产业的重创，且贻害远久。

　　宏观调控对房地产市场的影响

　　近期，国家对房地产宏观调控政策出台频率之高，调控力度之大，都是前所未有的。从实施效果来看，宏观调控政策对促进房地产市场健康发展产生了积极影响，但是某些调控政策的负效应也值得反思。

　　信贷比例管理抑制非理性投资

　　针对房地产局部、结构性问题，央行及时出台了121号文件，其本质是运用选择性货币政策工具——信贷比例管理和质量管理方法，来实现信贷结构规模调控和防范金融风险的目的。文件还出台了许多限制性条款，如要求“商业银行不得向房地产开发企业发放用于缴纳土地出让金的贷款”、“只能对购买主体结构已封顶住房的个人发放个人住房贷款”等。美国个人住房信贷起步时，首付款高达40%，后来随着抵押担保保险制度、抵押二级市场的发展，才逐渐将首付款比率降下来。许多国家的银行法对单一借款人的贷款规模制定了上限。如在德国，任何购房者不可能从一家银行获得100%的贷款，购房款多是由多家银行提供的组合贷款。所有这些限制性条款尽管内容不一，但目的只有一个，即防范房地产信贷的风险。在我国房地产信贷起步阶段，央行121号文件要求各商业银行根据借款人不同的资质、抵押物的品质来发放贷款，这对抑制非理性投资，优化投资结构产生了积极的促进作用。

　　整顿市场秩序提高微观主体资质

　　从形式上看，房地产金融风险表现为银行呆账、坏账的增加，但其实质是实体经济出现了问题。在现代市场经济中，微观主体的资质和“经济人”理性是市场健康发展的前提条件，而资本金是企业的立业之本，也是向银行借款、与银行共担风险的基本保证。但是，在我国3.6万多家房地产开发企业中，一级资质的企业只有396家，占总量的12%，许多企业自有资本金不足30%，甚至是玩“空手道”。这种融资无成本、负债无风险的“软约束”，导致房地产企业内源融资动力匮乏，负债率高达76%，也增加了企业欠债不还的道德风险。在我国房地产融资渠道单一的情况下，过度负债带来金融风险向银行的集中，由此引发的不良资产将直接危及银行体系的安全。为此，近期国家出台了一系列治理整顿措施，包括《物业管理条例》、清理拖欠工程款、控制拆迁规模严格拆迁管理和清理固定资产投资项目等。按照新《物业管理条例》和清理拖欠民工工资办法，“已竣工但尚未出售的物业，物业费由开发商承担”；凡资金不落实或是已完工未按合同支付工程款的，一律不予颁发新的施工许可证。这些治理措施虽旨在整顿市场秩序，但却迫使开发企业加快商品房屋的出售、资金回流，并引导企业不断提高利润留存的比例、提高自有资金比例，这样可有效抑制企业的盲目扩张，过度负债。在一定程度上，它与央行的选择性货币政策工具有异曲同工之效。此外，各部委联合清理在建、拟建的固定资产投资项目，如高尔夫球场、会展中心、购物中心、高档写字楼等，从项目源头上严格把关，不仅有效遏制了野蛮拆迁、过量拆迁，同时对优化房地产投资结构，改善供求关系，防止非理性投资的膨胀均产生积极的影响。

　　整顿土地市场抑制土地投机

　　过去一年多，政府下大力气清理整顿各类开发区6741个，现已撤销4735个，整合294个，从而有效地遏制了各级政府主导的“圈地热”。但是，垂直领导和暂停农用地转用的审批能否从根本上解决土地投机问题仍值得探讨。首先，暂停新增城市建设用地的审批是一种事后调节，是对土地市场不良绩效与偏差的一种纠正，却不能对市场产生前瞻性和预防性的影响。其次，调控的效果也十分有限。众所周知，城市建设一方面靠外延扩张(新增城市建设用地)，另一方面靠利用存量土地。当农用地转向城市建设用地更便捷、成本更低廉时，各级政府和房地产开发企业都有外延扩张的冲动，这也是各城市摊大饼式向外扩张的原因。当外延扩张暂时受阻时，存量建设用地就成了“投机炒作”的香饽饽。特别在我国现行土地制度框架下，城市建设用地名为国家所有，但“事实上的所有权”为各级地方政府和使用单位所有，他们储备和持有大量的城市建设用地(有些城市的存量土地可供持续开发5～10年之久)，且游离于中央宏观调控范围之外，那么，这种制度安排无疑弱化了中央对土地实施宏观调控的力度。其实，土地供给紧缩对无地的企业是致命的重创，但对已经拥有土地的政府和企业来说，是巨大的商机。他们可以借“短缺之机”，增加投资扩大供给。上述分析在一定程度上解释了在宏观调控多项政策出台后，2004年第一季度房地产投资的增长率依然是 “牛气冲天” ，高达41%，4、5月份虽有所回落，但仍在30%左右高位运行。当然，房地产投资期限长的特点，也是导致政策时滞不可忽略的因素。

　　土地供给紧缩不仅不能调控存量建设地，而且可能会给消费者一种错误的信号：土地供给短缺 — 房屋供给短缺— 土地和房屋价格上扬，而消费者对未来“房价会越来越高”的预期会为一些利益集团所用，加上媒体的误导，房地产价格便真的走高了。2004年第一季度，我国城市土地价格和商品房屋价格的双双走高，可以说正是在这种政策背景下和错误预期下形成的。

　　在国外，制定城市规划是为了提高城市土地的利用效率，抑制城市非理性扩张，但是在我国，政府主调控土地市场是为了抑制土地投机和房地产过热，但结果却为土地投机带来了可乘之机，这值得政策制定者反思。

　　建立长效机制的几点建议

　　为了促进我国房地产业持续健康发展，从制度安排入手，建立长效机制，是避免房地产业大起大落的关键，这具体包括：

　　加快土地市场化的改革

　　土地是关系到整个国民经济发展的一个大问题，如何利用相对贫乏的土地资源为全体国民提供一个公正、平等、富足和安定的发展与生存环境，在一定意义上讲，有赖于土地资源的优化配置。我们认为土地市场化改革包括以下内容：建立一套界定清晰、受法律保障和监督、可实施的产权制度，是推进土地市场化改革的前提条件；建立新型的以土地为媒介的生产关系，实现土地产权的商品化；严格限制政府征地、划拨土地的范围，取消土地出让的“双轨制”，让各类土地使用权早日进入有形市场；规范政府行为，限制行政权力。政府应当积极从社会意识、法制建设、监督和信息管理等方面为土地市场的高效运行营造良好的制度环境。

　　加快财政税收体制的改革

　　一般性货币政策工具的运用只能对货币供给总量产生影响，而无法对房地产局部、结构的问题产生制约，要解决货币政策孤掌难鸣的问题，加快财政税收体制改革势在必行。这具体包括：完善分税制，为地方政府市政基础设施建设提供稳定的税收来源和融资渠道；改革现行房地产税费多、税基窄、税率低、重叠设置、内外有别、重流转、轻所得的弊端。国家应通过立法来规范房地产税费制度，调整耕地占用税、土地增值税的征缴范围和税率；加快内外房地产税制的并轨，实施公平税负平等竞争，尽快开征遗产税和赠与税；在对城市不动产存量资产进行评估的基础上，适时推出、逐步扩大不动产税的征收范围(如起步时从高档不动产开始)，以调节收入差别和房地产投资结构。同时，对房地产市场上的转让、消费和投资行为，从税收上给予灵活的征、免处理，以保障税收对经济行为与国家宏观调控目标的一致性。

　　加快房地产融资体制改革

　　鉴于我国房地产开发企业负债率过高的问题，政府一方面应加大市场治理力度，提高微观主体的资质水平，另一方面应加快金融体制的改革，其着力点应集中在：一是提高银行自身抗风险的能力，特别是国有商业银行应通过完善法人治理结构，改变国有商业银行“政企不分”的现状，从根本上消除其非理性行为和产生大量不良资产的制度因素，认真遵循“三性原则”，切实改善资产负债结构，不断开发新产品，改善金融服务质量。二是加强金融基础设施建设，这包括尽快建立健全个人和企业征信制度，以避免逆向选择和道德风险；建立健全抵押担保和保险机制，以分散和化解违约风险。三是培育资本市场，开辟多元化融资渠道。资本市场的发展将为房地产企业股权融资、债权融资提供便利，并为抵押银行、房地产信托和抵押贷款的证券化等多种金融创新提供基础性条件，而这一切又有赖于法律、制度框架的完善和微观主体资质的提高。

　　作者系中国社会科学院经济所研究员

　　(责任编辑 孙芙蓉)