海外投资形势严峻，肖钢牵头《曲江报告》构建我国海外投资权益保护框架：以法律为基础、三支力量为支撑|曲江报告_新浪财经

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当前形势下，对于我国而言，构建一个更加完整有效、更加符合我国实际的海外投资权益保护体系越来越重要和紧迫。一方面是因为，我国对外投资规模正在不断扩大。另一方面则在于，全球贸易保护主义抬头、大国战略博弈全面加剧、国际体系和国际秩序面临深度调整。尤其是新冠疫情全球爆发以来，美国、印度等国针对外资的政策趋于保守，我国一些企业近期的遭遇无不表明，我国海外投资环境日益严峻复杂。

近期，中国金融四十人论坛（CF40）发布《曲江报告》，主题为“国家治理新使命：构建我国海外投资权益保护体系”。这份由CF40资深研究员肖钢牵头的报告设计构建了一个符合中国实际的海外投资权益保护框架，即以法律规则为基础，以三支力量为支撑，多种权益保护工具协调运用——

☞本国和投资东道国的法律法规、国际公约和区域多边规则共同构成了海外投资权益保护的法律规则体系，这是保护框架的依据与准绳。

☞在政府力量、多边组织力量、民间力量三支力量中，政府力量为主导，多边组织力量为依托，民间力量为补充。

在框架基础上，《曲江报告》进一步就双边投资保护协定、经济制裁与安全审查、领事保护、政策性海外投资保险、国际多边组织作用以及海外民间安保体系等海外投资权益保护中的热点焦点难点问题提出建议。

报告强调，要从构建“双循环”新发展格局的高度，重视建设海外投资权益保护体系，要正确处理海外投资权益保护和外商在我国投资权益的关系，二者是一个硬币的两面。

下文为肖钢在首届中国金融四十人曲江论坛上就该报告所作的演讲实录。

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国家治理新使命

构建我国海外投资权益保护体系

文 | 肖钢

对外投资是构建“双循环”

新发展格局的有力保障

党中央、国务院一直高度重视我国海外投资权益保护工作。党的十八大报告明确指出，要坚定地维护我国公民、法人在海外的合法权益。十九届四中全会提出，健全对外开放安全保障体系，构建海外利益保护和风险预警防范体系,完善领事保护工作机制,维护海外同胞安全和正当权益,保障重大项目和人员机构安全。2017年政府工作报告也明确提出，加快完善海外权益保护机制和能力建设。

当前，世界处于百年未有之大变局，大国的战略博弈进一步加剧，逆全球化势头明显，民粹主义、保护主义抬头，国际体系和国际经济秩序面临深度调整。在这样的背景下，研究我国海外投资权益保护问题十分必要。

自2001年我国首提“走出去”战略，特别是2013年我国提出“一带一路”倡议以来，在共商、共建、共享原则的指导下，我国海外投资规模迅速扩大，实现了历史性转变，由全球引进外资大国转变成引进外资大国和对外投资大国并重。联合国贸易和发展会议发布的《2020年世界投资报告》显示，我国海外投资存量达到2.18亿万美元，世界排名第二；2019年我国对外投资流量达到7171.2亿美元，世界排名第二。截至2018年底，我国境外设立对外直接投资企业4.3万家，分布在188个国家和地区，目前我国境外企业资产总额达到6.6万亿美元。

我国经济在改革开放以来进入了快车道，2010年我国GDP超过日本，成为第二大经济体。2020年国际货币基金组织发布的2019年统计数据显示，中国和美国的GDP之和已经占到世界经济总量的41.4%。当然，我国和美国相比还有明显差距，但是我国经济对世界经济增长的贡献度明显提升。在这种情况下，中国成为全球跨境投资大国，具有历史必然性。

我国的对外投资有利于经济发展，因为对外投资是在全球进行资源配置、产业布局，是实现持续稳健发展的有效途径，也是构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的有力保障。中国对外投资也是经济全球化的重要力量，有利于促进东道国经济社会发展。

目前我国海外投资权益保护体系

不能完全适应新形势

随着我国对外投资规模不断扩大，海外投资权益保护的重要性与紧迫性日益凸显。

近几年我国采取了一系列有力措施，切实加强了海外投资权益保护，取得了显著成就。政府部门先后制定了各类制度和条例，助力企业管控安全风险，针对企业面临的与合作国有关部门相关的权益保护问题开展积极对话，有效维护了我国海外投资的权益。

但也要看到，我国海外投资权益保护制度的系统性、整体性和协调性还不够，还不能完全适应当前和未来我国对外投资发展的新形势。

第一，新冠疫情冲击对全球跨境投资带来影响。疫情之下，各国采取了不同的防控举措，致使全球供应链受到了严重影响。这也给全球跨境投资带来了重大障碍，部分项目被延迟，部分项目被取消——人员管制之后，项目尽职调查受到阻碍，所以项目就会被延迟和取消。

第二，国外对跨境投资的安全审查从严。以发达国家为首的安全审查给全球投资带来了越来越多的障碍，自然也会对中国对外投资带来很大影响。

第三，对外投资面临越来越复杂的经营环境。疫情影响之下，全球经济进一步衰退，部分国家贸易保护主义抬头，发达经济体货币政策产生的效果也不及预期，每个国家疫情防控的时间拐点也不尽相同，整个世界经济的复苏十分艰难。上述情况会给我国海外投资带来复杂的影响。

中国海外投资要走出一条

不同于西方大国的新路

未来如何构建符合中国实际的海外投资权益保护框架？我们认为，要在分析我国海外投资历史演变、存在问题和发展趋势的基础上，充分借鉴国际经验，提出我国构建海外投资权益保护的框架。

研究这个问题，要充分认识到海外投资权益保护的重要性和紧迫性。海外投资权益保护不仅关系到企业开拓国际市场问题，而且事关我国改革开放大局、经济可持续发展和国际竞争力提升的综合性、长期性、机制性问题。分析我国海外投资权益保护的主要目标，可以从宏观和微观两个层面来看。

首先，当前国内外形势正在发生深刻复杂变化，全球化趋势面临十分严峻的挑战。全球性新冠疫情加剧了经济危机，给全球产业链、供应链造成严重伤害，促使各国反思经济全球化议题。许多国家朝着有选择性的自给自足迈出更大的步伐，缩小一些重要行业的全球布局，在产业链、供应链建设的效益性与稳定性之间寻找新的平衡，给经济全球化增加了阻碍，必将对国际资本流动和海外直接投资产生深远影响。且全球需求萎缩，会进一步削弱跨国公司的海外投资。

其次，在当今世界经济增长动力不足的背景下，新兴国家和发达国家之间在自由贸易与自由投资方面的博弈加剧，发达国家单方面实施的经济制裁与国家安全审查制度已成为发展中国家对外投资的主要障碍之一。

虽然全球化面临种种困难，但互联网仍然是推动全球化的催化剂，数字技术的发展也是全球化的助推器。全球的问题还是要依靠全球化解决，需在国际合作当中推动各国协作，共同打造升级版的经济全球化。

中国作为最大的发展中国家，具有超大规模市场优势，具有中国特色社会主义制度和道路的独特优势，已经走进世界舞台的中心，理应更加积极进取，参与协调全球治理，推动构建新型国际关系、开放型世界经济和新型全球伙伴网络，为构建人类命运共同体作出应有的贡献。

中国作为全球最大的海外直接投资国之一，要以和平运用大国权力为前提，依托法律规则，综合运用政府的、国际组织的、民间的力量，更多依靠经济金融手段和国际法律规则，来实现我国的海外权益，实现投资国与东道国的互利双赢。中国的崛起不走西方大国的老路，不干涉别国内政，也不输出自己的发展模式，必将摆脱“国强必霸”的路径。

在构建我国海外投资权益保护体系时，需要秉承互利共赢和亲诚惠容的理念，坚持正确义利观，践行新安全观，着重在树立良好国际形象、增强国际影响、健全国家治理、创新融入国际制度和增强企业能力等方面下功夫，走出一条不同于西方资本输出大国的新路子，实现各国共同发展。

构建我国海外投资权益保护体系

可从六方面着手

综合以上分析，《曲江报告》提出，应该构建以法律规则为基础、三支力量（政府力量、多边组织力量、民间力量）为支撑、多种权益保护工具协调运用的海外投资权益保护框架与机制。

《曲江报告》提出了若干政策建议：

第一，充分利用双边投资保护协定。我国和别国签定的双边投资保护协定，很多是上世纪80年代、90年代签定的，现在情况发生了很大变化。需对已经签定的双边投资保护协定进行更新升级，并依据新的情况进行补充和完善；针对部分目前尚未与我国签订双边投资协定的国家，则需根据当前情况抓紧签定。

第二，妥善应对经济制裁和安全审查。这是当前一个重大的海外投资障碍，随着世界经济不稳定性增强，单边主义、保护主义抬头，经济制裁和安全审查方面的困难进一步增加。我们要充分重视困难，巧妙化解压力，企业要重视加强合规建设和对外沟通。

第三，加强领事保护，助力企业走出去。外交保护与领事保护能够在维护权益方面发挥重要作用，未来应进一步完善立法，改进有关机制，同时提升企业的治理能力。打铁还得自身硬，企业的自身能力和对外形象至关重要。

第四，进一步推进政策性海外投资保险制度建设。海外投资保险总体发展较快，但当前相关法律不完善，建议进一步加快海外投资保险的建设力度，提高代位追偿能力。目前我国海外投资保险产品较为单一，应该进一步创新增产品与服务，增强保险的覆盖面和保障能力。加强与国际同行合作，充分利用国际资源。此外，还需要关注东道国在环境保护、劳工保护、反商业贿赂等方面的问题，利用政策性保险制度扩大海外投资的覆盖面，鼓励中国企业走出去。

第五，充分利用国际多边组织力量。在这一方面，我国已经做了很多工作，下一步应增强我国在多边组织的话语权，充分利用他们的力量，充分借鉴他们的经验。同时充分利用国际仲裁机制，来推动解决投资纠纷，完善纠纷的处理机制。

第六，健全海外民间安保体系。进一步加强政策的引导和支持，完善风险信息的采集和共享机制，建立海外安保的预警机制，提升海外安保企业的经营能力，并着力维护海外安保的环境。

从构建“双循环”新发展格局的高度出发，重视建设海外投资权益保护体系，要正确处理海外投资权益保护和外商在我国投资权益保护的关系，二者是一个硬币的两面。要保护好我们国家的海外权益，同时加大力度保护好外商在我国的投资权益。

中国是全球供应链的辐射中心，同时也是全球供应链的重要需求方，我国还有很多东西需要依靠进口，特别是一些关键的零部件，所以维护国际产业链供应链的安全至关重要。由此，要同时从供应链的需求角度和供给角度出发，加强海外投资权益保护。做好我国海外投资权益保护工作，有利于促进企业国内外市场加快联动和国内外资源加快整合，这对于推动我国产业的优化升级有着重要作用。

一个国家海外投资能力的高低，不仅仅在于投资规模或覆盖面，还要看本国企业到海外投资是否真正获得了东道国企业一视同仁的公平待遇。所以从宏观层面来讲，海外投资权益保护是一个国家综合实力的体现，要特别重视国内制度建设对海外投资权益保护的支撑作用。