特别国债即将重启！它究竟有什么背景？

　　来源：金融时报

　　特殊时期，特别国债又将重启发行。

　　3月27日召开的中共中央政治局会议指出，要加大宏观政策调节和实施力度。要抓紧研究提出积极应对的一揽子宏观政策措施，积极的财政政策要更加积极有为，稳健的货币政策要更加灵活适度，适当提高财政赤字率，发行特别国债，增加地方政府专项债券规模，引导贷款市场利率下行，保持流动性合理充裕。

　　业内人士表示，为应对国内外疫情防控和经济形势，我国宏观政策调节和实施力度将进一步加大。作为财政政策的有力抓手，特别国债将助力财政政策更加积极有为，其本身具有诸多优势，包括针对特定用途而发行，更加契合当前应对疫情冲击的政策目标；更加有利于相机决策；可避免地方政府债务过快上升等。

　　在高度不确定性的环境之下，适时、适度重启特别国债的发行具有重要意义。

　　万亿特别国债或将重启

　　当前，尽管我国国内疫情防控取得积极成效，复工复产进度不断加快，但是新冠疫情在全球依然处于快速扩散状态，并引发金融市场“过山车式”波动，全球经济衰退风险也大幅上升。

　　对此，中共中央政治局3月27日召开会议时强调，国内外疫情防控和经济形势正在发生新的重大变化，境外疫情呈加速扩散蔓延态势，世界经济贸易增长受到严重冲击，我国疫情输入压力持续加大，经济发展特别是产业链恢复面临新的挑战。

　　为了应对疫情对经济的冲击，全球主要经济体均高度重视，并相继出台强力财政刺激政策。因应国内外疫情防控新形势，我国在及时完善防控举措同时，逐渐加大逆周期调节力度，各项政策不断发力。“发行特别国债”成为当前积极财政政策的必要选项。

　　特别国债是服务于特定政策、支持特定项目需要而发行的国债。特别国债与一般国债在资金用途、预算管理和发行流程方面存在明显差异，资金用途专门服务于特定政策，支持特定项目需要。

　　从此前看，我国共发行过三次特别国债，包括两次新发和一次续发。1998年，财政部发行了2700亿元长期特别国债，用于补充工商银行、农业银行、中国银行和建设银行四家银行资本金。2007年，财政部发行1.55万亿特别国债，对冲外汇占款增长，购买约2000亿美元外汇储备，组建了中投公司。第三次是2017年，发行特别国债是对2007年到期的部分特别国债进行定向续作。

　　天风证券固收首席分析师孙彬彬表示，回顾过往发行特别国债的经验，可以发现特别国债的用途比较灵活，对症下药，并且不纳入财政预算赤字（但纳入政府性基金预算），能够在一定程度上降低财政平衡压力，这也是今年中央在疫情影响下选择发行特别国债的原因。

　　关于本次特别国债的可能发行规模，中信证券研究所副所长明明认为，总的规模将不低于2007年的1.55万亿，在全球疫情的干扰下，不排除总量在1.8~2万亿附近，但是会分批（期）发行。参考过往，2007年特别国债一共分了八期，预计2020年第一期规模或将在5000~6000亿，项目上估计也将更加丰富。

　　财政政策有力抓手

　　“作为财政政策的有力抓手，特别国债将助力财政政策更加积极有为。” 明明表示，我国财政政策工具箱丰富，历史上应对危机或经济失速风险，财政政策从上调狭义赤字率、提高新增专项债额度，到新发特别国债、专项建设债等方面着力。从近期看，市场对于上调赤字率和提高地产政府专项债额度已经有所预期，此次政治局会议提出发行特别国债，料将助力积极的财政政策更加积极有为。

　　自新冠疫情暴发以来，我国宏观调控力度不断加大。减税降费举措接连不断、地方政府债券发行提速、市场流动性保持合理充裕、定向将准与逆回购利率下降落地，一系列举措显示宏观调控进入加大逆周期调节力度阶段。

　　华泰证券研究所副所长、固定收益首席分析师张继强认为，与财政赤字和地方专项债相比，特别国债可起到放大财政政策效果、对症下药的作用。从过往经验来看，特别国债既可以实现拉动经济建设的作用，又可以起到补充商业银行资本金、吸收过量流动性的作用。综合看，特别国债的决策机制和用途更加灵活，能起到补充和定向支持的作用，对于缓解经济压力、稳定经济主体预期而言至关重要。

　　值得注意的是，在今年前两个月，我国地方政府债券发行不断提速。数据显示，截至3月20日，全国各地发行新增的地方政府债券已经达到14079亿元，占提前下达额度的76%。业内人士预计，今年地方债新增限额将超3.5万亿元。在地方债发行额度有望进一步提升的情况下，特别国债的重启，被市场视为具有不同的意义。

　　“特别国债可避免地方政府债务过快上升的次生影响。”张继强认为，当前中央政府的债务负担较小，有一定增长空间，特别国债不直接影响地方政府债务，但能通过转移支付等方式加大对地方政府的支持力度。因此，中央政府通过发行特别国债筹措资金，可以最低成本弥补政策优惠和防控疫情相关支出带来的财政收支缺口，防止地方政府收支缺口放大带来的次生影响。

　　政策协调配合颇受期待

　　随着未来特别国债的重启，以及国债、地方政府债券等发行量的逐步提升，利率债的供给是否会给市场带来压力，也成为市场各方关注的问题。

　　海通证券首席经济学家姜超表示，从发行方式看，特别国债主要为定向发行，仅少量为公开发行，此前三次的定向发行占比分别为100%、87%和86%，因此其对资金面影响较为有限。

　　值得注意的是，加强宏观政策协调，一直受到决策层高度重视。2019年6月，中办、国办《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》明确提出，稳健的货币政策要松紧适度，配合做好专项债券发行及项目配套融资。此后召开的金融委第七次会议强调“把财政政策与货币金融政策更好地结合起来。金融部门继续做好支持地方政府专项债发行相关工作”。近日召开的2020年第一季度货币政策委员会例会表示，健全财政、货币、就业等政策协同和传导落实机制，对冲疫情对经济增长的影响。

　　明明表示，在疫情影响之下，全球经济压力巨大，各类政策应该加强注重协调，而不是非此即彼。本次政治局会议为财政政策更加积极明确了“提高赤字率、发行特别国债、增加专项债规模”等细项措施后，货币政策更加灵活适度、为稳增长稳就业营造适宜的货币金融环境也十分重要。我们认为后续随着财政政策进一步发力，总量型的货币政策仍然有空间。

　　记者：赵洋

　　编辑：余嘉欣

责任编辑：李铁民