新一轮国企混改目标战略迁移：从“混资本”到“混机制”

　　原标题：新一轮国企混改目标战略迁移：从“混资本”到“混机制”，让民企也有决策主导权

　　2020年底，国企混改潮起，多家国企拉开了混改大幕。12月21日，国家电投北京公司举行增资引战签约仪式；此前天津医药集团混改签约仪式；柳工混改落地引入7家战投。另据业内消息，徐工混改也有望年底落地。

　　之所以年底国企混改潮涌、提速，12月22日，盘古智库学术委员、中国人民大学财政金融学院教授郑志刚在接受21世纪经济报道记者采访时分析称，十四五规划、国企改革的三年行动方案等是国企混改提速大的综合背景，国企在未来中国经济发展中扮演着关键角色，国企混改可以提高国企效率，带动中国经济全面复苏，同时也为民资迎来发展空间。

　　恒生银行（中国）首席经济学家王丹也向21世纪经济报道记者指出，密集发布国企改革消息和需求侧改革的需要有关，地方加大混改力度也是希望借助市场和私人资本的力量改善国企的盈利能力，降低债务风险。十四五期间，混改可能会更注重企业服务的地方性。通过引入当地私人投资者，利用国企的资源和渠道优势，服务当地的经济发展目标。

　　与此同时，郑志刚、王丹等专业人士都认为，混改重点是提高管理能力，应该引入私人（民营）战略投资者在企业决策中拥有主导权。郑志刚指出，目前混改正在从“混资本”到“混机制”的转变，未来国企混改的突破离不开以下两个关键问题的解决。其一是如何通过公司治理制度设计，与民资背景的战投激励相容，使之愿意参与国企的混改；其二是如何实现产业集团向国有资本投资公司的转型，真正实现国有资本监管体系从“管企业”向“管资本”转化。

　　国企混改年底提速

　　12月21日，国家电投北京公司举行增资引战签约仪式，通过引进重量级投资者，以资本为纽带，在新的公司治理体系和运行机制下，推动清洁能源发展。今年11月，国家电投北京公司完成了在北京产权交易所的挂牌交易，共募资43.5亿元，是国家电投今年最大规模的对外募集现金方式的股权融资项目，相关资金将主要用于开发综合智慧能源以及蒙西、宁夏等大型清洁能源基地等。

　　此前，柳工混改也取得了实质性进展。12月8日晚间，柳工公告称，当日，公司间接控股股东柳工集团在广西南宁举行了“柳工集团混合所有制改革战略投资者签约仪式”，柳工集团与7家战略投资者就本次混改增资扩股暨股权转让项目初步达成一致意见并签订战略投资基础协议，经初步测算，本次混改增资扩股暨股权转让项目共计募集资金约34.15亿元，占柳工有限股权比例不高于49%。

　　有接近交易的人士向媒体表示，目前，正是工程机械业提升智能制造的关键时期，“战略投资者助力，将有助于工程机械业进一步转型升级。”

　　各种混改推介也提上日程。

　　如12月15日，在国资委举办的“2020年央企·京企混改项目联合推介会”上，83个拟混改项目拟融资金额超过600亿元，该推介会上的项目涵盖新能源、高端装备制造、信息技术等等，高新技术企业项目达到51个，在全部推介项目中占比超过60%。

　　地方也在密集性推动地方国企的混改。如不久前，湖南省属国有企业混改项目集中推介会在长沙举行，83个混改项目集中亮相。涉及交通、建筑、能源、环保、材料等多个领域，是目前湖南力度最大、涉及最广、项目最多的一次混改项目集中推介。

　　天津市密集推出近30个国企混改项目，主要涉及房地产开发、工业制造、建筑施工、商贸旅游、投融资服务、公共服务、金融、医药等行业和领域。

　　此外，广东省、黑龙江省、辽宁省、山东省、甘肃省、山西省等也相继举办国企混改项目推介会，积极推进省属企业混改落地。

　　郑志刚向21世纪经济报道记者介绍说，目前各地密集发布国企改革消息是因为有一系列的政策等综合背景，如十四五规划、中央经济工作会议等，其中国家酝酿很久的国企改革的三年行动方案，在6月份正式提出，但真正敲定是9月份，最近出现了加快的趋势，就是该行动方案的推动。三年行动方案强调的主要核心思想是“施工图”，而且未来要通过督查的方式让相关的理念落地，在这个意义上各地政府都有很强的激励政策来推动国企混改。

　　“国企在未来中国经济发展中扮演关键的角色，一方面国企效率改善后，可以带动中国经济的全面复苏，另一方面还可以为民资迎来发展的空间，要引入民资背景的战投。这就为民资提供了广阔的发展空间。国企混改是提升经济质量，恢复经济发展的重要抓手。混改有现实的诉求，需要全面推进。” 郑志刚指出。

　　中航证券首席经济学家董忠云在接受媒体采访时也表示，国企作为国民经济的重要支柱，必须要在提高经济双循环的质量和效益方面发挥引领作用，因为推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局是我国在历史大变局之下的重要战略选择。

　　王丹也向21世纪经济报道记者分析称，密集发布国企改革消息与需求侧改革的需要有关。需求侧改革的关键是收入再分配，而国企不参与国民收入分配，这是所有制结构决定的，为此需要加快混改才能从根本上解决中国消费动力不足的问题。“而地方加大混改力度也是希望借助市场和私人资本的力量改善国企的盈利能力，降低债务风险，因为地方性国企高负债问题在疫情后被放大了。”

　　“永煤逃废债事件的发生，一方面标志着受到地方政府财政状况的限制，国企债务问题以及同样与政府隐性担保行为连接在一起的城投债问题，将成为未来防范系统性金融危机策源地的政策重点；另一方面则标志着国企混改深入的压力十分紧迫，需要国资管理部门拿出切实可行的政策，积极推进国企混改。” 郑志刚指出。

　　“混机制”引入更多民营资本

　　国资委披露的数据显示，2013年以来，中央企业推进的混改事项达到4000项，按照统计口径，混改企业的户数已经超过中央企业法人单位的70%以上，上市公司成为混改的主要载体。

　　数据也显示，央企混改引进了各类社会资本超过1.5万亿元，今年1~8月，中央企业通过投资入股、并购重组、增资扩股等方式引进了超过1700亿元的社会资本，同比增长28%。与此同时，中央企业还通过产业链、供应链的合作，与广大的民营企业、中小企业协调发展，投资入股超过6000家非公企业，投资总额超过4000亿元。

　　在王丹看来，混改重点是提高管理能力，让私人战略投资者在企业决策中拥有主导权。历史经验表明，只是混合资本而不改变管理架构对于改革的效果杯水车薪。“十四五期间，混改可能会更注重企业服务的地方性，通过引入当地私人投资者，利用国企的资源和渠道优势，服务当地的经济发展目标。”

　　“从 2013 年以来发动的新一轮国企混改，在实践中针对央企与处于基础战略性行业的国企混改、针对地方国企和处于非基础战略性行业国企混改，逐步形成两种典型的国企混改模式。前者以中国联通的混改为代表，后者则以天津北方信托为代表。” 郑志刚指出。

　　同时，郑志刚也指出，目前混改中也出现了很多其他的“变异”、“误区”，如国企之间的“混”代替民资背景战投的引入；基金的“混”代替民资背景战投的“混”。 “在中国40多年的改革开放过程中，多次出现了国资和国资之间的这种所谓的混的效果，我们做了很多的研究和调研调查，发现其实这些没有从根本上解决国企需要解决的机制转换的问题，只是暂时的把这些问题改了。”

　　“从新一轮国企混改的现实背景和拟解决的关键问题看，真正推动国企经营机制转化和公司治理制度建设的国企改革举措，才能真正称得上是混改。国企改革最需要解决的不是‘缺钱’的引入社会资本的问题，而是如何使真正的所有者上位，解决有效监督缺失的问题，从盈利动机出发自觉推动经营机制的转化，使国企成为真正的市场主体。而民资背景的战投盈利动机明确，希望通过经营机制的转化和有效监督经理人的公司治理制度建设实现投资的回报。” 郑志刚指出。

　　在郑志刚看来，坚持引入民资背景战投的混改方向是由新一轮国企改革发动的现实背景决定的，国企在经历了上个世纪 90 年代末改制带来的改革红利消失后陷入新的发展困境，一些国企成为新的僵尸企业，而另一些国企则面临产能过剩所带来的效益下滑，国资保值增值压力很大；另外，普通公众和国际社会对国资垄断经营、高额补贴和不公平竞争现状的不满。 

　　国资委党委委员、秘书长、新闻发言人彭华岗此前在国新办新闻发布会也表示，今后三年是国企改革关键阶段。一方面将进一步按照既定的方针积极稳妥深化改革，另一方面也希望每家企业梳理一下所出资企业，包括什么样的企业适合于推进混合所有制改革、以什么样的方式改革，在混合所有制改革过程当中，光“混”不行，还要进一步“改”。怎么改？怎么使经营机制改到位？彭华岗指出下一步会在这方面加大工作力度。（实习生赵晨阳对此文也有贡献）

　　（作者：朱萍 编辑：李清宇）

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责任编辑：张亚楠