原标题：SWIFT沦为博弈工具？美国金融制裁“三步走”与俄罗斯的“反击”之路
来源：21世纪经济报道
作者：陈植
鉴于美国在全球金融市场的强大影响力，长期以来SWIFT董事长基本由美国会员单位代表担任，导致SWIFT某些重大决策或多或少体现美国的政治意图。
作为总部设在比利时，专注开展金融机构金融信息传递的中立性国际组织——环球银行金融电信协会（下称“SWIFT”），缘何会“沦为”美国实施金融制裁的利器？
近期，这个话题在金融界引发一系列热议。
毕竟，SWIFT既不参与货币跨境支付清算，又不涉足各国金融市场治理，在国际金融市场的“影响力”似乎相当有限。
一家外资银行机构跨境业务部门主管向记者透露，美国之所以会将SWIFT纳入其一系列金融制裁措施范畴，主要基于它解决了全球货币跨境支付清算的“信息流”，若没有“信息流”，“资金流”就很难对号入座实现快速精准划拨清算。
但是，美国要想掐断一个国家地区资金跨境收付清算的“信息流”（将其剔除在SWIFT之外），也非易事。首先它必须通过本国金融制裁措施，单方面迫使这个国家地区与美元脱钩，令SWIFT在当地金融市场缺乏“存在感”，再联合其他同盟国持续升级金融制裁措施，最终迫使SWIFT决定将这个国家地区重要金融机构悉数“踢出”。
“这背后，还是美国利用美元霸权地位在兴风作浪。”他向记者指出。由于美元是全球最主要的投资贸易结算货币，当美国决定对一个国家地区采取金融制裁迫使其与美元脱钩后，后者的经济外贸发展前景将面临不小的冲击。其中，SWIFT某种程度更像是美国掐断受制裁国家地区与美元之间所有信息流层面联系的“辅助工具”。
“要解决美元霸权的负面效应，最好的办法就是加快推进国际货币体系改革的步伐，即建立多元货币体系。”多位银行业内人士均表示。10年前部分国家曾讨论过推进多元货币体系建设，但由于美国施压，这项讨论至今缺乏实质性进展，反而令近年美元霸权地位日益巩固——今年3月疫情冲击所引发的美元荒，恰恰进一步提升了美元在全球投资贸易结算货币体系的重要性。
值得注意的是，一些国家地区依然在开展有益的尝试。近日欧盟达成7500亿欧元经济复苏计划，将凭借其AAA信用评级发行约万亿欧元高质量、高流动性债券为经济复苏计划募资。
东方汇理策略分析师Valentin Marinov认为，此举将促进全球储备资产进一步脱离美元，通过增加欧洲等非美国家地区高评级债券驱动资产多元化，变相削弱美元的霸权地位。
“尽管一些国家为此作出不少努力，但鉴于美国在全球经济政治领域的强大影响力，要真正撼动美元霸权地位，难度依然不小。”他坦言。
SWIFT的“委屈”
“很多人以为，SWIFT是受美国控制的跨境支付系统，正沦为美国在全球范围内开展金融制裁的工具。其实这存在很大的误解。”上述外资银行机构跨境业务部门主管向记者指出。
SWIFT的总部在比利时布鲁塞尔，属于一家中立性国际组织。其职能是开展标准化的报文传输，为金融机构间进行金融信息传递，其中包括银行之间、银行与支付机构之间的信息传输，诸如支付指令、信息确认等金融数据均通过SWIFT报文完成。
值得注意的是，SWIFT不涉足银行账户资金的跨境划拨，相关资金跨境划拨清算主要由各国自行设立的支付系统完成。比如在美国，纽约清算所银行同业支付系统（CHIPS）负责这项工作，中国则由跨境人民币支付系统（CIPS）完成跨境结算。
“因此，SWIFT的角色，更像是国际收付体系的电讯通道，它必须与各国资金账户支付清算体系相互连接，才能真正完成国际收付清算，构成完整的国际收付清算体系。”他强调说。此外，由于SWIFT属于一家由全球银行共同拥有的合作组织，因此美国也无法直接授权SWIFT切断某个国家地区所有美元资金往来的支付结算信息数据传送。
按照SWIFT的现行治理架构，其根据各个国家的报文使用量大小，分配各国银行在SWIFT董事会的名额，总额不超过25人，且每个国家不能超过2家银行与2名代表。因此在当前SWIFT董事会里，花旗银行、摩根大通、德意志银行、法国巴黎银行、英国劳埃德银行、中国银行均拥有董事会席位，以代表各国SWIFT用户的利益，并通过投票对重大问题做出决策。
一位熟悉SWIFT发展历程的欧洲银行全球金融市场部门负责人告诉记者，这种治理架构也体现SWIFT设立的初衷，即成为一家不受政治影响和政府干预，为最广泛国际收付参与者提供专业电讯服务的中立组织，并充分保护会员机构商业秘密。
然而，由于SWIFT在国际收付清算体系所具有的强大信息通道地位，它很难完全摆脱政治影响。比如在“9·11”事件爆发后，美国依据《国际紧急经济权力法案》启动“恐怖分子资金追踪计划”（TFTP），授权美国财政部追踪并冻结恐怖分子资金流动的同时，要求SWIFT给予协助——停止对被列入制裁范畴的个人、企业、金融机构提供服务的同时，还对SWIFT实际执行情况开展调查。
这令SWIFT开始感受到政治压力——尽管这些年SWIFT日益纳入十国集团（G10）央行的监督管理，但在一些政治压力驱动下，它先后对朝鲜、伊拉克、伊朗、利比亚、俄罗斯等国金融机构实施制裁，甚至将个别国家所有金融机构“除名”。
“这背后，是美国通过自身美元霸权与全球领导力，迫使其他G10国家央行与政府不得不同意其针对某些国家的经济制裁与金融制裁措施，令SWIFT开始沦为美国一系列金融制裁的协助者。”上述负责人指出。值得注意的是，鉴于美国在全球金融市场的强大影响力，长期以来SWIFT董事长基本由美国会员单位代表担任，导致SWIFT某些重大决策或多或少体现美国的政治意图。
美国的“套路”
尽管美国无法直接迫使SWIFT与某个国家地区切断所有美元往来的支付结算信息数据传送，但凭借强大的美元霸权地位与国际金融市场影响力，如今美国采取一系列“曲线操作”，往往能变相迫使某个国家地区与美元全面脱钩，令SWIFT在当地沦为“摆设”。
2008年11月，美国以核扩散问题为借口对伊朗发起金融制裁，先是禁止伊朗金融机构使用CHIPS（纽约清算所银行同业支付系统）开展美元交易结算，直接切断伊朗使用美元并参与美国金融交易系统的联系，迫使伊朗不得不与美元“脱钩”。
“由于CHIPS属于美国自己的跨境支付系统，美国禁止伊朗使用这个系统开展美元交易结算，其他国家也无话可说。”一位熟悉美国金融制裁“套路”的外资银行人士指出。但这却令伊朗跨境贸易投资总额持续回落，相关SWIFT的资金跨境支付结算业务量持续萎缩。
到了2012年，美国联合欧洲升级对伊朗的金融制裁，直接将伊朗4家重要银行从SWIFT系统剔除。
“当时由于伊朗数家银行的美元跨境交易结算量大幅减少，一些欧洲国家央行也认为SWIFT对这些伊朗银行显得可有可无，加之美国通过其他手段施压欧洲同意升级对伊朗的金融制裁力度，因此美国最终达到了将伊朗银行剔除在SWIFT之外的目的。”他指出。尽管此后伊朗签订核武器削减协定一度重返SWIFT，但随着2018年末特朗普政府单方面宣布退出伊朗核武器削减条约，再度将伊朗剔除在SWIFT系统之外。
通过一系列操作，近年美国似乎摸索出将某个国家地区变相剔除SWIFT体系的“另类操作路径”——由于美国CHIPS在全球美元支付清算体系具有绝对优势地位，因此SWIFT的美元交易信息报送无法脱离CHIPS单独存在。这相当于跨境支付的信息业务无法脱离跨境支付结算系统“独立发展”，因此美国只需将某个国家地区先剔除在CHIPS之外，切断其美元业务资金往来通道，SWIFT对这个国家地区便显得“无足轻重”，到时美国就可以从容“联系”欧洲国家，共同将这个国家地区赶出SWIFT。
“这背后，还是美元霸权地位发挥了关键的推波助澜作用。”这位外资银行人士向记者分析说。由于美元在全球储备货币占据60%-65%市场份额，在全球贸易投资支付的份额占比超过40%，因此全球绝大多数国家的跨境贸易投资资金结算被美元“垄断”，当某个国家地区因美国金融制裁失去美元头寸，其跨境贸易投资金额就可能出现大幅下滑，拖累本国经济发展与金融市场稳定。
以伊朗为例，在2012年与2018年两度遭遇美国金融制裁并剔除出SWIFT后，伊朗的经济发展与外贸规模均遭遇明显冲击。就外贸数据而言，相比金融制裁前的2011年，去年伊朗-欧盟双边贸易规模下降约85%，仅有57亿美元规模；伊朗-美国的双边贸易规模则大幅下降68%，跌至0.75亿美元。
正是意识到美元霸权地位在金融制裁所发挥的巨大作用，以及CHIPS-SWIFT的“联动效应”，近年美国开始有针对性地加码“三步走”的金融制裁措施，先通过本国金融制裁法案迫使受制裁国家金融机构或个人企业不得参与美元交易结算（迫使这个国家地区与美元脱钩）；再鼓动其他同盟国共同参与金融制裁，彻底切断这个国家地区获取外币资金的其他通道；再施压联合国组织或SWIFT实施制裁，将后者彻底赶出SWIFT体系。
以俄罗斯为例，在2014年“乌克兰危机”爆发后，美国联合同盟国直接对俄罗斯启动长达数年的金融制裁，包括冻结或罚没被制裁对象在美资产、限制俄罗斯某些特殊贸易和金融交易、切断被制裁对象美元使用渠道、限制其他金融机构与俄罗斯被制裁对象进行金融交易，限制俄罗斯金融机构使用SWIFT等。为了确保金融制裁产生预期效果，美国还对任何违反对俄金融制裁方案的金融机构给予巨额罚款，吊销业务牌照、纳入制裁名单、追求刑事责任等从严处罚。
鉴于国际收付清算体系服务于国际贸易往来，美国还意识到金融制裁还需建立在经济制裁的基础上。因此这些年美国对其他国家地区开展金融制裁前，都会先出台相应的经济制裁措施，从而大幅压缩全球与这个被制裁国家地区的经贸往来与金融交易规模，再切断后者与美元收付清算的联系，进而将它剔除在SWIFT之外，最终掐断其与全球金融投资贸易与资金收付清算的一切关系。
中国人民银行研究局局长王信此前表示，3月份疫情冲击所引发的美元荒，再次凸显美元的霸权地位，在2008年金融危机后，美元的霸权地位反而进一步强化。因此建立多元货币体系的紧迫性，正因疫情冲击变得更加突出。
部分国家的“反击”
面对美元霸权令SWIFT的“独立性”日益减弱，不少国家基于各自的战略考量，开始寻找自力更生之路。
比如在美国金融制裁导致SWIFT使用受限后，2014年俄罗斯干脆建设自己的金融信息交换系统。
不少欧洲国家也意识到，从自身利益以及SWIFT独立性出发，一个多元化的国际货币体系更加有利。早在2018年末，英法德三国一度酝酿发起INSTEX系统（贸易互换支持工具），试图规避美国对伊朗的金融制裁措施，继续和伊朗保持经济往来。
近年，新加坡则在积极尝试运用区块链技术搭建新型国际收付清算系统。
但是，这些尝试的效果似乎均“不尽如人意”。比如在美国施压下，加之伊朗自身经济规模与跨境贸易量较低，INSTEX系统的收效不高，令欧洲-伊朗的贸易往来规模依然低位徘徊。
在Academy Securities宏观策略主管Peter Tchir看来，一个国家要建设管理一套能覆盖全球、广泛连接、高效服务海量用户的收付电讯体系，是相当不容易的——首先它必须要给全球各家金融机构的各类跨境支付数据信息传送建立统一的接口标准，其次它还得连通各国跨境支付系统实现“信息流、资金流”的完美对接。
“更重要的是，不少跨国大型金融机构可能因为美国金融制裁措施，无法参与到一些国家自行建设的跨境资金收付电讯运行体系，导致这个国家跨境贸易投资资金往来结算存在不小的操作难题，令前者显得效率低下。”他指出。
与此同时，不少受美国金融制裁国家也意识到，美国之所以要将他们剔除在SWIFT之外，一个重要目的就是让他们无法获取美元，并借助美元在全球的广泛应用性获得经济贸易发展空间。因此它们干脆另辟蹊径——通过“去美元”，打造另一番经济贸易发展景象。
2018年起，俄罗斯全面开启“去美元化”，对外汇储备资产结构做出大幅调整——大举抛售美元资产，转而增持黄金、其他非美货币资产。与此同时，近年俄罗斯持续抬高石油、军工等出口贸易非美货币结算比重。
俄罗斯最大的石油生产商——俄罗斯石油公司（Rosneft）明确表示，已将所有出口原油和成品油默认结算货币改为欧元。
记者获得的数据显示，2017年11月俄罗斯持有的美国国债规模高达1057亿美元，20个月后，这个数值大幅降低至100亿美元。2019年底俄罗斯央行公布的数据还显示，2018年3月-2019年3月期间，俄罗斯外汇储备的美元份额已从43.7%降到23.6%。
“这背后，是俄罗斯深刻意识到，在美国经济打压与金融制裁的双重压力下，若继续实行美元化策略，很容易被美国掐住自己经济命脉，给自身经济发展与金融市场稳定造成无穷隐患。”Axiom Alternative Investments策略分析师Jerôme Legras向记者分析说。2014年底国际投机资本之所以沽空俄罗斯卢布大获成功，一个重要原因是当时俄罗斯外汇储备里的美元资产比重较高，在美国采取金融制裁导致大量美元外流与外汇储备规模骤降情况下，国际投机资本纷纷入场大举沽空卢布令俄罗斯一度难以招架。如今俄罗斯发现，在完成一系列去美元化操作后，国际投机资本很难借助今年疫情冲击再度兴风作浪，因为俄罗斯对美元的依赖度大幅下降，令他们无法再炒作美元资本外流题材沽空卢布获利。
值得注意的是，俄罗斯的一系列“去美元化”操作，还出现了意外的效果。2017年-2019年期间，俄罗斯外汇储备年增幅分别达到330亿美元，550亿美元与860亿美元（以美元计价，下同），即便今年疫情冲击导致石油出口创汇减少，上半年俄罗斯国际储备仍增加约200亿美元。此外，卢布抵御市场投机沽空的抗风险能力明显增强，原因是俄罗斯外汇储备里的黄金占比明显增加，截至今年6月底，俄罗斯5690亿美元外汇储备里，黄金资产达到1308亿美元，约占22.6%。
“其最大的好处，就是俄罗斯不再害怕美国加码金融制裁与脱钩美元做法会令美元资产大举外流，拖累外汇储备大幅下跌，给投机资本沽空国内卢布破坏本国金融市场稳定有机可乘。”Jerôme Legras指出。其背后的深层次原因，是俄罗斯经济发展日益摆脱“美元霸权”的掣肘。
在他看来，俄罗斯上述做法值得不少新兴市场国家借鉴——由于美元霸权地位导致众多国家经济贸易与举债融资不得不高度依赖美元，因此美国可以从容“调节”美元供给量大小，令新兴市场国家不得不背上沉重的债务负担。比如当前美国为了刺激本国经济复苏扣动无限量QE扳机，令众多新兴市场国家大举引入“廉价美元”外债资金发展经济，导致本国负债率（外债余额/GDP）、偿债率（中长期外债还本付息与短期外债付息额之和/货物与服务贸易出口收入）与短期外债占外汇储备比重开始趋于走高，一旦美国借助宽松货币政策完成经济复苏，进而收紧QE措施令美元供应减少与汇率大幅升值，这些新兴市场国家将背负更大的美元兑付外债压力，稍不留神就会触发资本外流、汇率大幅贬值，金融市场剧烈动荡、国家债务兑付违约风险骤增，经济大幅衰退等恶性循环。
“但是，很多新兴市场国家要摆脱美元霸权的束缚，谈何容易。”Valen⁃ tin Marinov直言。目前很多国家都从世界银行或IMF获取美元贷款资金，但相关条款约定这些国家必须以美元形式偿还，并通过美国CHIPS系统，以及SWIFT报文系统进行收付结算，令这些国家只能牢牢地捆绑在“美元霸权”的车轮上，导致整个国家经济发展与贸易投资结算都受到美国与美元的深远影响。
责任编辑：张缘成
APP专享直播
热门推荐
收起
24小时滚动播报最新的财经资讯和视频，更多粉丝福利扫描二维码关注（sinafinance）
