中国国际经济交流中心副总经济师张永军：财政政策作用亟待放大

　　中国国际经济交流中心副总经济师张永军：财政政策作用亟待放大

　　时代周报记者 王心昊 发自广州

　　6月中旬，财政部公布今年1―5月财政收支情况。

　　数据显示，1―5月累计，全国一般公共预算收入达到89919亿元，同比增长仅为3.8%。其中，由于减税降费政策持续发力，税收收入增速回落明显。今年前5个月，税收收入累计增长2.2%，远低于去年同期增速；但非税收入11426亿元，同比增长16.1%。

　　尽管财政收入增速处于低位，但财政支出力度有增无减。1―5月，全国一般公共预算支出同比增长12.5%，远高于财政收入增速3.8%，执行进度比去年同期加快。支出同比增速最高的三项分别是交通运输、科学技术、节能环保，均超过29%。

　　从公开数据来看，财政政策加力提效仍在路上。回顾过去半年，积极的财政政策实施效果如何？进入下半年，财政政策又将如何进一步担起解决中国经济结构性问题的重担？时代周报记者采访了中国国际经济交流中心副总经济师张永军。

　　（时代周报：Q 张永军：A）

　　财政前移避免突击花钱

　　Q：1―5月的财政数据反映出税收增速下滑幅度明显，但非税收入增长非常快。为何会出现这样的现象？

　　A：财政收入增速下滑，一方面说明减税降费政策已经充分发挥作用；另一方面也反映经济下行压力较大。在国家如此大力度的减税降费政策下，税收收入增速的下滑是必然结果。

　　关于非税收入的快速上涨，应该一分为二来看。从财政部公布的数据看，非税收入的上升主要来自企业增加利润上交和服务资金，这可以看成是在减税降费过程中，政府积极应对减税降费带来的财政收支平衡压力、主动挖潜，做好非税收入收缴工作的结果。

　　另一方面，非税收入的迅速上涨，是因为它去年的基数相对较低，因此其上升幅度显得尤为之大。去年1―5月的非税收入是9840亿元，与前年同期相比下降9.5%，且去年全年的非税收入一直处于下降状态—即使今年的非税收入只是恢复到前年的水平，增速也有可能达到两位数。

　　两相比较，1―5月财政总收入近9万亿元，税收收入近8万亿元，非税收入仅略多于1万亿元，两者之间的比例，决定了非税收入的上涨很难完全弥补由减税降费带来的财政收入增速的下降。

　　Q：单从5月财政收支来看，全国一般公共预算收入同比下降2.06%，全国一般公共预算支出同比增长2.08%，比1―4月累计同比增速大幅回落13.12个百分点。财政前移意味着后续发力空间受到一定限制。这个难题要靠什么来解决？

　　A：近几年中央一直强调加快财政资金的拨付进度，因为前些年常常出现拨付资金在上半年拨付得慢，但下半年却出现集中拨付的情况。对于很多的地方政府和企业来说，完成财政预算的压力的确存在，如果资金拨付较多集中在下半年，又要在年底前全部花完，“突击花钱”这种低效的财政支出是无可避免的。

　　财政支出前移，能够让资金按照之前的预算按期进行拨付，对地方政府和企业来说，也能有更充裕的时间进行安排，使用效率能够进一步提高。

　　从今年来看，财政前移，的确有可能会对下半年的财政带来一定的压力，但我相信这种压力是中国财政体系能够承受的。在今年准备财政预算的时候，已经明确提出今年的税收收入增速会有所下降，为了应对这样的情况，财政政策中也有关于挖掘收入增长、增加国有企业利润上交以及盘活存量的财政资金等多种方法。下半年的财政收入开拓，将围绕这些路径进行。

　　Q：具体来说，下半年财政收入，会从哪些具体收入得以改善？

　　A：由于作为最大税种的增值税下调幅度明显，税收收入减少在下半年仍会持续，甚至不排除个别月份税收收入同比出现下降，但在进出口以及国内消费税方面可能会有所改善。

　　在出口退税上，1―5月的出口退税额为6161亿元，同比增长10.8%，这个增速可能会在下半年有所下降。作为财政收入的减项，出口退税额的下降能够明显减轻财政压力。

　　在进口关税和消费税上，下半年也存在明显的改善空间。从目前海关公布的数据来看，1―5月份仅有4月的进口数据是增长的，其余几个月均有不同程度的下降。随着包括个人所得税等在内多项减税降费措施效果逐渐显现，由进口额增加而来的消费税和关税也会有上升的空间。

　　土地出让回暖将延续全年

　　Q：细看财政收入分类项，1―5月政府土地出让收入回升。这一态势是否会延续到全年？

　　A：从去年下半年到现在，土地出让市场出现明显的回暖迹象，相应的土地出让收入也出现明显回升。开发商要拿地的主要原因来自两个方面，一方面是资金面的相对宽松，另一方面是对于未来房价的预期较高。

　　从现在资金流入房地产行业的情况以及二三线城市房价的上涨趋势而言，这两个条件都能基本满足，因此土地出让收入上升情有可原，回暖的趋势可能会一直延续到下半年。

　　但值得注意的是，在国家“房住不炒”的大背景下，再出现过去土地出让资金“翻几番”的可能性不大，更多会是在一个稳定区间内进行调整。

　　Q：在政府性基金支出数据中，土地出让收入安排支出在总支出中的占比明显下滑。这是否说明今年的政府性基金支出，更加集中用于土地以外的交通基础设施建设？

　　A：从数据来看，今年1―5月，地方政府性基金预算相关支出27315亿元，同比增长32.2%，其中国有土地使用权出让收入安排的支出增长15.8%。

　　尽管从支出规模来看，土地出让收入安排支出仍处于上升区间，但该项主要用于与土地收入相关的城市维护建设、土地开发、征地补偿等支出占总支出的占比从2018年超过90%快速回落至今年5月的78%。

　　出现明显下滑的原因在于“此消彼长”：即今年的政府性基金支出更加集中用于土地以外的交通基础设施建设来托底经济；同时，今年以来的棚改项目上马节奏明显放慢，数量也呈减少趋势。

　　这样的变化符合我国经济目前稳增长、补短板的定位。从目前拉动经济的三驾马车来看，“出口”由于贸易摩擦而承压，“消费”的见效时间较长，而在“投资”方面，房地产投资难以持续，工业投资则刚刚完成设备的轮换，因此基础设施投资被寄予厚望。

　　Q：6月10日，中央出台地方债新规，规定专项债可以用作项目资本金，这项政策的出台是否直接指向以基建托底经济？

　　A：地方债新规的出台，我认为更像是针对地方债支出方向的一个结构性调整，不应该做过多其他解读。

　　明确项目资本金也能作为地方债，专项债能够发挥一个引导和放大的作用。就目前来看，的确有一些地区的基建项目缺乏启动资金，专项债转化为项目资本金，可带动包括社会资金以及信贷进入项目，从而推动项目落地，最终拉动经济增长。

　　财政政策作用亟待放大

　　Q：年初，中央曾定调财政政策是今年总需求政策的主要发力点，如何看待目前财政政策发挥的作用？

　　A：从今年减税降费的政策以及1―5月的财政数据来看，财政政策在拉动经济增长方面发挥了重要作用。但就财政政策的总量调节作用而言，一年的总支出在20多万亿元，而且其中还有相当大的部分是常规性支出，因此在规模上肯定相对小于货币政策总量的影响。

　　但在解决结构性问题上，财政政策明显优于货币政策。从过去的经验来看，货币政策尽管也可以采取一些定向的操作，但更多还是在市场资金的总量调节上发挥作用，而财政政策更多是解决结构性的问题。

　　例如，如果要通过税率解决结构性的问题，可以在不同产业、不同领域设置差别化税率，这样的财政政策操作起来相对更简单一些；但就货币政策而言，由于资金是自由流动的，因此就算是定向操作的货币政策，还是会面临效果打折扣的问题。

　　从前五个月的经济数据来看，今年加力提效的财政政策效果已经逐步显现，中国经济形势也处于平稳态势；但从中长期来看，整体的更加积极的财政政策效果仍然没有完全显现出来，尤其是减税政策要发挥作用，还是需要一个比较长的时间。

　　Q：从目前情况看，今年全国两会定下2.8%财政赤字是否偏保守？

　　A：2.8%的赤字率其实是合理的，它在反映积极财政政策的同时，也给下一步政策的调整留有余地。如果定得太满，后期就缺乏调整的区间。

　　从去年年底的中央经济工作会议到今年的全国两会，一直强调积极财政政策要加力提效，2.8%的赤字率其实也反映出这样的要求。但我们现在面临的外部环境具有较大不确定性，在制定政策的同时，需要为政策调整提供一定空间。而且，在计算财政赤字（赤字率=财政赤字/GDP）时，也会受到当年GDP变化的影响。因此在多重不确定性的叠加下，财政赤字占GDP的比率本身就存在一定的不确定性。

　　Q：目前仍有专家认为，个人所得税的收入潜力巨大，个人所得税调整空间是否依然存在？

　　A：今年1月开始实施的个人所得税新政提高了居民可支配收入，对拉动最终消费有重要的作用，但在政策出台这么短时间的情况下，再度调整的可能性不大。这一轮个人所得税调整对消费的拉动作用，将在下半年继续显现。因此，在政策影响尚未完全释放的现在，我们更应关注个人所得税改革所带来的后续影响，而不要着急讨论政策的走向。

　　Q：下半年，财政政策加力提效将重点体现在哪些具体方面？

　　A：从整体上看，下半年财政政策如何加力提效，其实在政府工作报告和财政预算草案中已经有比较明确的描述。我个人想强调的一点是，如果财政政策能够为一些关键的领域和项目提供融资成本补贴，并且配套信贷政策，将能够更好地放大财政政策的作用。

　　在具体操作中，政府可以把一部分的财政资金用作特定领域和项目的贴息补助，并且从信贷政策上给予这些项目一些融资便利，从而加快项目上马速度。另一方面，由于大规模减税降费会导致财政收入增速放缓，要避免一部分地方政府为了完成财政收入目标而去加大征收力度。这样的做法，可能会抵消掉减税带来的积极效果。如果地方财政确实面临一定压力，可能需要上调地方债的规模，通过转换政府资产存量的方式，弥补短期财力不足，保证财政正常运行。

责任编辑：李锋