医保局挂牌半月:力推三保合一 地方医保面临控费压力

　　国家医保局是国家所有政府部门里人员配置相对较少的部门，处于‘小马拉大车’的状态。未来，按现在的人员配置，再加上智能审核与购买第三方服务，实现‘小马拉大车’还是有可能的。

2018年5月31日，国家医保局正式挂牌成立。

　　时代周报特约记者 柳瑶 

　　时代周报记者 王心昊 发自北京、佛山

　　5月31日，国家医疗保障局（以下简称“国家医保局”）正式揭牌，如今半个月过去，包括中国人民大学公共管理学院教授李珍等专家学者在接受时代周报记者采访时都表示，国家医保局在事权的划分上超出了学界的想象。

　　“可能也超出了许多部门的想象，在方案没公布之前，我们学界在讨论体制机制改革时，很难想象国家会有这么大的动作。”李珍说道。

　　因将此前由多个部门负责的工作揽入怀中，加之掌握了管钱的能力，有钱有权的国家医保局因此被称为“超级医保局”。时代周报记者在采访中发现，国家医保局面临重组部门后的人员安置、机构磨合、推进“三保合一”等诸多问题。

　　“国家医保局是国家所有政府部门里人员配置相对较少的部门，处于‘小马拉大车’的状态。未来，按现在的人员配置，再加上智能审核与购买第三方服务，实现‘小马拉大车’还是有可能的。”清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥在接受时代周报记者采访时表示，“医保局刚刚揭牌成立，要给他们一些时间。”

　　“由财政部相关人员担任局长并不意外”

　　在新一轮国家机构改革中，包括退役军人事务部、国家国际发展合作署、国家医疗保障局在内，这些部门是整合原先分散在不同部委的职能的基础上组建的，需要寻找新的办公地点。国家医疗保障局的办公地址选在北京市西城区月坛北小街2–9号，与国家国际发展合作署毗邻而居，周边还有发改委、财政部、市场监管总局等部门。

　　原财政部副部长胡静林出任国家医保局首任局长。杨燕绥在接受时代周报记者采访时分析，胡静林此前在财政部主管财政社保工作，而医疗保障所涉及的宏观指标都由财政部统一来把控，如卫生支出占GDP和占财政支出的比重、相关基金用于建设医院还是康复医院等，因此“由财政部相关人员担任医保局局长并不意外”。

　　新组建的国家医保局，不仅整合了此前人社部的城镇职工和城镇居民基本医疗保险、生育保险职责，国家卫计委的新型农村合作医疗职责，民政部的医疗救助职责，还将国家发改委的药品和医疗服务价格管理职责收入囊中，集中了以前分散在多个部门的职责。李珍对时代周报记者说：“能够数得上来的就有9个。”

　　时代周报记者了解到，在国家医保局挂牌之前，曾有过让医保司来管理医保局的讨论，最终因医保司的管理权限相对较小未能付诸实施。“如果医保司仅仅只是管理医疗保险，那是没问题的，但医疗保障问题涉及医疗保险、财政补贴、医疗救助等诸多方面。现在是全民医疗保险时代，购买服务的基金主要是医疗保险基金，医疗保险基金又涉及购买服务时公立医院和民营医院能不能一个标准，以及药品、材料定价等诸多问题，这些问题涉及行政管理问题，需要全国建立统一的治理操作平台，才可能将所有利益相关的人联动起来，仅仅一个医保司可能‘统’不动。”杨燕绥解释道。

　　并非简单复制地方医改成果

　　时代周报记者梳理发现，地方医保的管理体制改革主要有以下几类：卫计委主管的城乡居民合作医疗模式以浙江嘉兴为代表，人社部门主管的城乡居民医疗保险模式以广东湛江为代表，财政部门代管模式以福建三明为代表。

　　国家医保局的改革方案甫一发布，“三明模式全国推广”的言论随处可见。

　　2013年6月，三明市将全市各自隶属不同部门的24个医保经办机构，整合组建隶属于市政府的“三明市医疗保障基金管理中心”，实现对城镇职工医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗保险三类（简称“三保”）经办机构的整合。

　　“三明模式”成效显著。当年，三明全市的药品费用从2011年的9亿元下降到5.67亿元，降幅37%，使得当时吃紧的三明医保基金扭亏为盈。经过医改，三明市让医院、医保、医药回归本位，三者各司其职，联动发展，终于不在同一口锅里吃大锅饭了：医院靠普惠服务立身社会、医生靠医技看病救人、药品靠性价比赢得市场信赖。三明医改因此被视作“三医联动”（医药、医保、医疗）综合改革的典型代表。

　　国家医保局成立的一大挑战，即进一步推动“三医联动”。因此有观点认为，国家医保局的成立有“三明模式”的影子。但数位医改专家在接受时代周报记者采访时均表示，医保局的成立并非简单复制地方医改成果。

　　中国社会保障学会副会长、中山大学教授申曙光在接受《南方周末》记者采访时表示，不同地区的试点都是基于不同的出发点，但“作为顶层设计之一，国家医保局并不是简单地复制地方模式，而是超越了这些改革，比它们走得更远”。

　　杨燕绥表示，国家医保局的成立，贯彻了党的十八届五中全会关于社会公共治理的原则，也落实了党的十九大中国社保要进行体系建设的要求，“这是一个比较典型的服务型政府的权威机构，是一个为各方服务的平台。大家都可以在这个平台上谈判、对话，是最后能用大数据的随机均值定价的一个推动机构，并非传统的行政部门或操作部门，完全是新的”。医改专家廖新波也在接受时代周报记者采访时表示，“医保局的成立是国际上的基本路子，即支付以人为本，而不是以机构为本”。

　　解决医保支付“外行人”问题

　　中国医保体系自建立开始，便处于分治状态。三大医保中，城镇职工和居民医保由人社部门管理，新农合的管理权则由卫生部门掌握。而在具体操作上，发改委管定价，人社部管医保目录，卫计委管招标采购，最后都由医保埋单。

　　“三保合一”被认为是国家医保局成立之后面临的最具挑战性的任务之一。

　　需要注意的是，“三保合一”并不是指三个保险合成一个保险，而是指统一三个保险的资金管理权，“这样在政策方面上会比较容易统一。”李珍强调，“对供方而言，意味着购买能力、谈判能力、支付标准的制定能力增强，可以降低百姓的看病费用。”

　　这一变革意味着，中国医改将在一定程度上进入医保主导时代，其中公立医院将成为医保重点监控对象。武汉大学全球健康研究中心主任毛宗福对时代周报记者解释说，医保支付将成为推动医改深入的牛鼻子，推动三医联动发展。

　　申曙光在接受时代周报记者采访时，如此描述从医保入手推动医改的过程：“医保管的是参保人。能不能看得起病，能不能在看病的时候得到保障，医保的影响比较大。医保会对医院产生影响，因为医院收入的很大一部分就来自医保基金，医保的政策会影响到医生和医疗的行为，也会影响到看病人的行为（会不会去看病，看病的次数等），也会影响到医院和医生的行为（看病的质量和效率等）。同时，医保对药价也有影响，会影响药品体制改革（药品的流通、使用、用量等）。医保本身就是很重要的，还会影响医疗和医药方。”

　　珠三角某地级市卫计局相关负责人向时代周报记者透露，当下珠三角地区的医保，仍然面临控费压力：一方面，此前负责医疗保险的人社部门对于控费设定了红线；另一方面是，对于众多医院而言，仍存在过度医疗现象。这位地级市卫计局相关负责人还介绍说，现在珠三角地区的药品采集平台都已经在逐步投入使用，“通过药品集中采购，医保逐渐从被动给付走向战略性购买，进而获得更低成本，能够更合理为医疗保障服务。”

　　“以前医保只管付钱，至于医生怎么看的病，为什么这么看，这么用药，医保方并不清楚。这几年，已经有地方陆续将智能审核系统嵌入医院内部，该系统专门解决医保支付‘外行人’的问题。”杨燕绥介绍。此外，医保归属问题一直是此前医改中没有妥善解决的问题。杨燕绥对此分析说：“这次医保局的成立规定，凡是归医保局埋单的，医保局都必须埋单。城乡医保分割的问题也会成为历史。” 

　　“医保局推进‘三保合一’的工作不会有太多阻力，因为中央政府合并‘三保’管理职能的决心很大。目前，城镇居民医疗保险和新农合管理职能正在快速整合中，新农合管理的参保人已经由最高峰时的8亿多人下降到2亿多人。”李珍介绍道。

　　受访专家预计，国家医保局成立后，各省份也会成立省级医保局。珠三角某地级市卫计局相关负责人强调说，医保局在地方的落地，关键还是在于多项职能的统筹。

责任编辑：张文