许宏才:严堵"后门" 坚决制止地方违法违规或变相举债

　　新浪财经讯 12月17日，由中国国债协会联合中国银行、中国建设银行、交通银行举办的地方债研讨会在北京召开。本次会议主题为“砥砺前行一十载 任重道远谱新篇——地方债市场建设与发展研讨”。财政部副部长许宏才参会并发表演讲。

　　许宏才就贯彻落实党中央、国务院决策部署，加强地方债务管理，促进经济社会持续健康发展提出三点意见，表示地方债务管理将继续实施加强顶层设计，健全地方政府债务管理制度体系、严堵“后门， 坚决制止地方违法违规或变相举债，完善监管政策等措施。

　　地方政府债务管理制度的建设取得重要进展

　　党的十八大以来，在党中央、国务院坚强领导下，财政部坚持开前门、堵后门的工作思路，加快建立规范合理的地方政府拒载融资机制，积极发挥规范举债对社会发展的促进作用，并严控债务风险，应当说取得显著成效，体现在三个方面：

　　加强顶层设计 健全地方政府债务管理制度体系

　　配合全国人大常委会2014年修订《预算法》，明确发行地方政府债券，是地方政府唯一举债方式，严禁地方政府为任何单位和个人债务，以任何方式提供担保，确立了地方政府举债的法律基础，这是《预算法》明确的非常重要的法律保障。提请国务院印发关于加强地方政府性债务管理的意见，当时这个意见还叫《地方政府性债务管理意见》，还不叫“地方政府债务管理意见”，从不是很规范到规范的过程，建议借用了借用管还地方政府债务管理机制。在此基础上，财政部健全地方政府债务管理制度体系，包括：

　　1、实施限额管理，依法设置地方政府举债规模的天花板，当时我们研究世界各国地方政府债务管理的模式，我们由中央政府提出，全国人大批准，设置天花板的做法，这是属于比较强的行政控制模式，应当说是属于管得最严的一种模式。

　　这是限额管理，“限额管理”这个词用的比较简洁，实际这里面是指地方国债余额的限额，但真正地方债实际的量是安排预算支出当中用于通过举债来弥补的部分，它和限额、余额都不是一个概念。所以，这里面有三个概念，严格意义上来说，地方政府债的规模是借钱，通过预算收入安排之外，通过借债方式安排支出的部分就是真正的地方债实际发生的数字。为了节省成本，我可以少发行一点，用库款垫付，那么余额可能小于刚才说的支出。当然，也可能限额要大于（因为限额是天花板）通过收入之外的方式来安排的预算支出总数。所以，这里面有几个概念，说起来比较复杂一点，但还是比较科学。这是预算管理，要求地方政府依法报全国人大审批，纳入预算管理。以前有很多是在预算外，没有纳入预算。当然，我们对原来存量当中置换的债余额纳入到了预算管理，它形成了预算支出还没有纳入预算管理，这项工作今后还要再做。

　　2、开展风险评估和预警，督促指导高风险地区及时化解风险，建立风险应急处置机制，提请国办印发地方政府性债务风险应急处置预案，扎实做好风险事件应急政策储备。这还是做的系统，也比较全面。当然，这是个预案，放在那个地方供大家参考，或者说真正发生风险事件的时候才采用，但就预案本身来说还是比较科学的，考虑得也比较周全。记得当时我们预案发布完了之后，正好部里领导去参加一个国际研讨会议，在那个会议上，国外同行关注我们出了这个预案，说这个预案搞得还是不错，对于有效地防范风险很有意义。

　　3、推进全国统一的地方政府债务信息公开的平台建设，提高透明度，促进形成市场化融资自律机制。刚才楼部长说道，我们在信息公开上还存在不少的问题，这是客观现实，但和以前相比较，这方面已经有比较大的进展，后面还要继续不断地根据市场需要去完善。

　　积极开好“前门” 支持经济社会健康平稳发展

　　一是置换存量政府债务，将清理甄别认定的2014年目的存量政府债务用三年时间有序置换成地方政府债券，供给12.2万亿元，化解地方政府集中偿还的风险，减少金融系统呆坏帐形式，把原来不确定的，不可预测的一些债务变成稳定的，可预测的，这对于银行和金融机构来说是有益处的，对地方政府来说也是有益处的，当然对于地方政府本身的风险控制有益处。

　　二是发行新增地方政府债券，2015-2019年，新增限额以由6000亿逐步增加到3.08万亿，有力地支持了基础设施领域重大公益性项目的建设，当然，这也丰富和完善了我们逆周期调控的一些手段。原来逆周期调控财政政策主要靠中央财政、把地方债建起来，通过发行亿新增地方债券，增加限额，把宏观逆周期调控从中央拓展到地方，组合共同实施。

　　三是完善专项债券管理，中办、国办印发了《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，发挥专项债券带动作用和金融机构市场化融资的优势，允许专项债券用作符合条件的重大项目资本金，加大对重点领域和薄弱环节的支持力度，增加有效投入，这是今年发的文件，特别是在今年我们提前下发明年预算专项债额度时也专门强调了这一点。

　　严堵“后门” 坚决制止地方违法违规或变相举债 完善监管政策

　　财政部会同发展改革、人民银行、银保监、证监等部门陆续制发文件，依法制订正面清单和负面清单，严禁借政府和社会资本合作，政府投资基金，政府购买服务等名义变相举债，配合有关部门强化融资平台公司风险管控，规范金融机构提供融资业务模式，初步实现了对于地方政府主要融资方式的监管政策全覆盖，这个工作我们有几个部门协作机制，主要有发展改革委、人民银行、银保监会、证监会和审计署，一直不定期地共同措施。

　　构建常态化监督机制，会同审计署等部门，始终将防控化解债务风险作为财务监督和审计工作的重点，建立终身追责，倒查责任的机制，依法处理部分地方政府金融机违法违规融资担保行为，通报典型案例，发挥警示教育作用，引导地方政府依法行政，金融机构回归服务实体经济本原，这方面我们经常不断地有一些通报，对违反《预算法》，违规举债债务按照终身倒查责任，终身追责的规定在追责。

　　防控地方政府风险取得明显成效

　　截至2018年末，我国地方政府债务余额18.46万亿，债务率77%，低于国际通行的境界标准；截至2019年10月末，我国地方政府债余额是21.38万亿元，控制在今年全国人大批准的限额24万亿元以内。地方政府的债务风险指标有若干个指标，国际上常用的有七八个，我们实际工作当中也要把七八个组合起来做，最主要的是债务率。债务率主要是和它的财力、收入去做比较。前不久我看到一些部门分析地方政府债务时和他的GDP挂钩，因为从国家来讲，和GDP挂钩作为一个风险指标。但一个地方衡量风险不能够和它的GDP挂钩的，因为从财政上去讲，GDP只是他一个经济的基础，财政收入或财力和GDP的关联度不是特别大，因为他有中央的转移支付。

　　在防控地方政府债务风险方面，主要成效应当体现在三个方面：

　　一是有效地化解了存量地方政府风险。今年10月末，地方政府债券余额21.16万亿，占地方政府债务余额的99%，比新预算法实施前2014年末增加90个百分点，已经成为地方政府债务的主体，从成本看，今年10月末，地方政府债平均利率3.5%，比存量政府债务利率大幅度降低，因为原来是不规范的，不是债券的方式，是以各种方式存在，它的利率水平都比较高。累计节约利息1.7万亿，实际上每年都在增加，只是当时置换的时候能省不少钱。

　　当然，地方政府债务期限最好和项目实施周期相对应，不是越长越好或越短越好，最好和实施周期相对应，当然在流动性充裕，地方政府信誉比较稳定的情况下也可以采取短债多一点的方式。因为短债多一点，它的融资成本会下降。我们在做地方债的过程当中，很多财政部门的同事在这个地方，实际是要合理去计算成本的，成本是很重要的，给政府节省成本应当是我们应尽的职责，要根据不同的情况实行不同的债务期限，而不是简单地说长一点或短一点，如果你的信誉不是太好，短融太多，会给后面容易带来风险。如果你信誉很好，搞长期的，会自己额外付出一笔成本，这还是要大家根据实际情况做出合理的安排。

　　二是有力促进了稳投资、补短板、扩内需，在当前经济形势下，地方政府专项债券已经成为宏观调控政策有效工具，发挥了重要的逆周期调节作用，一方面有效支持地方补短板，2015-2019年，地方累计发行8.56万亿元新增债券，重点为交通、基础设施、市政建设、生态环保、扶贫和农林水等重点项目建设。2019年上述稳投资领域新增债券资金投入超过60%，应当说积极带动了有效投资的扩大。另一方面，促进了居民扩大消费和企业提高了投资能力，2015年以来，通过发行地方政府置换债券，实现向个人和企业大规模清还欠款，弥补了社会信用，化解了因社会矛盾。原来有拖欠政府款，政府发债，置换了之后，置换债务不能用于新的项目，只能用来还债，所以，大部分用来偿还拖欠的工程款，应当说有效地扩大了居民消费和企业投资的能力。

　　三是加快推进了地方政府市场建设，目前地方政府债券已发展成为债券市场第一大券种，通过几年的建设和发展，地方政府债券发行渠道逐渐拓宽，2019年银行间市场，证券交易所分别发行地方债券1.5万亿、2.8万亿，各占35%和65%，金融机构投资的意愿明显提升，2019年10月末，商业银行持有的地方政府债券占比约为88%，部分政策性银行、股份制银行、保险公司、基金公司、信用社也加大了投资的力度。当然也存在刚才楼部长讲到的问题，流动性还不是太够，但和以前做比较，二级市场流动性还是在进一步提高的趋势。1-10月份，地方政府债券现券交易量8.32万亿元，同比增加5.56亿元，换手率0.42%，同比增加了0.26倍，有点变化，但还是不太够。

　　扎实做好防范和化解地方政府债务风险工作

　　这是我们下一步要做的一些事儿，党的十九大报告明确提出，要坚决打好防范化解重大风险等攻坚战，刚刚闭幕的中央经济工作会议强调，要保持宏观杠杆率总体稳定，财政部将切实落实党中央、国务院精神，进一步依法健全地方政府举债融资的机制，疏堵结合，坚决打好防范化解重大风险攻坚战。

　　一是开发合法合规举债前门，合理确定分地区地方政府债务项目，支持有一定收益的公益性项目建设，项目的增加要符合宏观调控需要和地方实际项目需要合理确定。

　　二是完善专项债券管理，做好专项债券发行使用及配套融资工作，支持地方发挥专项债券资金效率，引导地方精准聚集党中央、国务院明确的使用方向和重点领域，督促地方尽早形成实务工作量，形成对经济的有效拉动。同时，也要进一步健全专项债券偿还和风险防控机制，强调专项债券项目收益和融资必须平衡，确保法定债券不如任何风险。这块现在总的感觉各个地方的基础工作还需要加强。

　　今年专门强调资金要跟着项目走，大家必须要在项目前期准备工作方面多下一些力气，我们这在方面多一些指导，希望地方我的同事们在这方面多付出一些努力。当然，风险防范最为重要，也是要更进一步注重。

　　三是坚决堵住违法违规举债的后门，完善监管政策，严禁地方政府以各种名义违法纪违规举债和担保，严禁金融机构向地方政府及其部门、国有企业违法违规提供融资，坚决遏制隐性债务增量，采取综合性措施，支持地方稳妥化解隐性债务存量。堵住后门，这需要地方政府有关部门和金融机构都要高度重视，

　　四是强化监督问责，从严整治举债乱象，对地方政府、金融机构违法违规融资行为发现一起查处一起，终身问责，倒查责任。这是没有松动的，我们最近部里面还在不断地收到一些线索，收到一起查处一起，转交给地方，转交给有关部门去处理。

　　五是持续推进信息公开，督促地方稳步推进地方政府债务阳光化，更好地发挥社会公众的监督作用。这个公开现在做得是不太够，主要是机制方面的问题还没有从跟上好好地解决干净，所以，在这方面我们还要结合预算管理改革，把债券资金安排项目和预算安排项目有所区别，去进行公开，大家能够尽量按照现在的规定和要求去做，后续还要在这方面下大力气。

　　六是推进地方政府债券市场建设，进一步促进地方政府债券投资主体多元化，坚决制止地方政府以国库存款等手段干预债券发行定价，规范地方政府债券信用评级，切实提高地方政府债券市场化的水平，确保地方政府债券始终延着法制化、市场化的轨道前行。以国库存款等手段干预债券发行定价，这是不允许的，无论是地方政府、财政部门还是金融机构都不能这么干。

　　关于地方政府债券信用评级，这些年国债协会一直在做这方面工作，准备做个指引，已经报到我这里来了，后面本着为协会会员负责的态度，协会会认真地做好工作，我在这儿也帮他们说说，我们会尽快地把这个指引发布出去，方便大家工作。

责任编辑：郭建