《中国金融》｜强化消保审查机制建设

来源：中国金融杂志

作者｜向巴泽西  邢丽莉「中国银保监会，向巴泽西系消费者权益保护局副局长；广东银保监局」

文章｜《中国金融》2021年第9期

消费者权益保护审查是保护消费者权益的第一道防线。大多数侵害消费者权益事件的根源可以追溯到产品和服务的开发设计、协议制定、定价管理等准入环节，银行保险机构仅出于自身风险防控需要，未从消费者权益保护角度对产品进行审查，导致产品带着缺陷进入市场，埋下侵害消费者权益隐患。2019年，银保监会出台《中国银保监会关于银行保险机构加强消费者权益保护工作体制机制建设的指导意见》，明确要求银行保险机构建立消费者权益保护审查（以下简称“消保审查”）机制，对产品和服务开展消保审查，从源头上预防侵害消费者合法权益事件发生。

消保审查是国内首创的概念。在国外这一概念虽未明确提出，但在金融产品管理（针对金融机构提出）、产品干预（针对金融监管部门提出）等方面有较丰富的研究和实践，均强调金融机构在产品推出市场前，应充分考虑对消费者权益的影响,其理念与消保审查有异曲同工之处。其中，关于产品管理的监管要求有定位高、责任实、要求细等特点，在设计我国消保审查制度时值得借鉴。

欧盟金融监管部门要求金融机构发挥产品管理主体责任，对产品售前、售中、售后进行管理，保护消费者合法权益。相关重要的监管制度包括以下两项。

一是欧盟2013年制定的《欧洲监管当局关于制造商产品监督和管理流程的共同立场》。要求金融机构将保护金融消费者合法权益纳入产品市场调查、产品设计、产品风险评估和测试、产品营销及质量监测全过程，从源头上减少金融产品设计缺陷导致金融消费者合法权益受损事件的发生。

二是欧洲银行监管局（EBA）2017年起实施的《欧洲银行管理局产品监督与治理指引》。要求机构在设计产品、将产品推出市场、产品生命周期内对其进行审查。该制度有如下三个特点。

定位高。要求机构建立、实施、审查有关产品监督和治理安排的制度，并应确保产品监督和治理安排是其公司治理、风险管理和内部控制框架的组成部分。这一要求将产品监督和治理安排提升到非常重要的位置。

责任实。要求高级管理层应负责产品监督和治理安排的持续内部监督，确保产品监督和治理安排满足工作目标。这就使产品监督和治理安排成为高管层职责，确保该项工作有序开展。

要求细。一是匹配消费者需求和特点。要求在产品设计及投放市场时，确保产品和服务符合目标市场的消费者利益及特点，避免对消费者造成潜在损害，尽量减少利益冲突。二是开展产品测试。要求产品新上市或现有产品发生重大变更的时候，对产品开展测试，评估对消费者的影响。三是考虑产品横向对比的情况。要求考虑产品设计是否符合其现有的产品范围，以及产品种类过多是否会妨碍消费者作出明智的决定。

金融产品干预是欧美国家行为监管的一项重要措施，被纳入行为监管框架体系。产品干预旨在保护金融消费者权益和提升市场信心，即在金融产品销售之前或销售过程中，对金融机构所提供产品的业务规则进行监管审查，督促金融机构不断修改完善业务规则，从源头上减少对金融消费者权益的侵害。这与我国银行保险产品审查、备案管理的监管要求类似。

国外产品干预的运行框架主要包括以下方面：从监管权力配置来看，通过颁布和修订法律、发布监管指引等方式，明确赋予金融监管部门对金融产品干预的权力；从监管对象来看，由金融机构扩大到直接责任人员、高级管理人员，即对产品干预工作问责到人；从监管范围来看，将金融消费者合法权益保护延伸到金融产品的整个生命周期；从监管措施来看，对金融产品干预所采取的行为监管手段较为灵活多样，包括停售、召回等多项举措。

原银监会在消费者权益保护监管实践中，强调预防为先的消费者权益保护理念，自2015年起逐步提出消保审查的监管概念，并在历年的消费者权益保护监管评价（CPA）中不断强化；原保监会虽未明确提出消保审查的概念，但在产品条款和费率监管办法中已明确机构开发产品时需融入消费者权益保护要求。2019年，银保监会印发《关于银行保险机构加强消费者权益保护工作体制机制建设的指导意见》，统一银行保险机构消保监管标准，以专门章节要求银行保险机构建立和落实消保审查制度。目前我国银行保险机构消保审查工作已经起步，作用逐步发挥。

制度建设方面，近半数银行机构建立了消保审查制度。调研的60家银行法人机构中，无任何消保审查制度的32家，占比53%；7家大中型银行制定了单独的消保审查制度，占比为12%。各类银行业金融机构审查制度建设情况如图1所示。调研的18家保险机构虽未建立专门的消保审查制度，但相关工作已纳入筹划中。

审查数量方面，银行机构消保审查数量呈快速上升态势。调研显示，消保审查起步较早的银行机构从2016年开始开展相关工作。根据对部分银行机构历年审查数量的抽查，2016年消保审查共275件；2017年消保审查共439件，同比增长60%；2018年消保审查共839件，同比增长91%；2019年消保审查共1500件，是2018年全年总量的1.8倍。随着对该项工作的重视和工作机制的完善，审查数量快速增加。

审查范围方面，基本涵盖了产品和服务可能涉及消费者权益的各个环节，发挥了关口作用。一方面，法人机构审查覆盖面广，包括产品开发设计、合同协议文本、产品准入、服务收费、业务流程、相关制度、营销方案、宣传文本等；另一方面，分支机构审查类别多为短信微信信函通知、营销宣传、合同协议文本等（见图2）。

审查成效方面，审查发现了产品和服务设计缺陷，避免了侵权行为发生。审查发现的问题主要涉及消费者的知情权、依法求偿权、信息安全权、受教育权等方面，成效较为显著。一是保护了消费者知情权，使其获得全面真实信息及更充分的风险提示。消保审查提出的建议包括：在协议条款和宣传文本中需全面提示产品和服务的重要风险，不得遗漏；风险提示内容需加粗加黑；对于专业名词或复杂概念，建议增加必要的解释或者通俗易懂的举例说明等。二是关注消费者依法求偿权，帮助消费者及时有效维权。提出的审查建议包括：对于相关协议，需明确提示投诉方式或售后咨询方式；明确贷款发生纠纷处理的相关要求；在业务流程中充分评估可能造成重大投诉、群体性风险事件等因素，避免相关投诉风险。三是保护了消费者信息安全权。提出的审查建议包括：在相关协议中需明确有关客户信息收集方式和规则的描述；需增加客户相关信息收集、使用、共享以及采集范围和使用目的的条款说明；需明确授权使用信息的具体范围等。通过消保审查，督促消保理念在产品和服务设计时得到落实，产品和服务的协议条款、业务规则、收费定价、宣传文本等直接面向消费者的信息更为公正、合理，减少了侵害消费者权益行为的发生。

审查工作开展不平衡。一是不同机构之间消保审查工作开展程度不一，银行机构已陆续启动消保审查工作，而保险机构消保审查工作尚属空白。二是不同类型银行业金融机构消保审查机制完善程度不一，大型银行及股份制银行审查机制基本成形，其他银行机构及非银机构审查机制尚不健全。

独立性、权威性和专业性不足。一是独立性不足，部分机构将消保审查与法律审查、合规审查混淆，相关意见未能真正从消费者权益保护角度出发，缺乏独立性。二是权威性不足，个别机构没有建立审查闭环管理机制，存在产品和服务越过审查部门进入市场的情况，审查制度形同虚设。三是专业性不足，审查人员素质和专业背景参差不齐，缺少既熟悉法律法规、金融业务，又有消保从业经验的人才队伍，难以确保审查质效。

审查范围和审查要点有待规范。消保审查工作尚处于探索阶段，各机构对审查概念的理解存在一定差异，审查范围、审查要点的规范性和可操作性有待完善。一是审查范围差异较大。目前各家机构自行确定审查范围，部分机构审查范围较小，局限于合同、协议文本和制度，宣传文本、营销方案等未纳入审查范围。二是审查要点缺乏可操作性。不少机构仅提及围绕金融消费者八大权益开展审查，但未能提出具体审查要点，审查成效依赖审查人员工作经验。此外，大部分机构未能结合不同产品和服务特点，精细化开展消保审查。

研究出台规范消保审查的监管文件。在《中国银保监会关于银行保险机构加强消费者权益保护工作体制机制建设的指导意见》的基础上，研究出台专门规范消保审查的制度文件，完善消保事前监管的政策体系。一是规范审查工作开展，引导和规范银行保险机构制定消保审查工作制度，明确审查范围、审查流程、审查要点、相关工作机制等内容，确保审查独立性和权威性，保障人员配置，充分发挥消保审查作用。二是强化高级管理层责任，借鉴国外经验，引导和督促高管层负责消保审查工作的内部监督，确保审查工作有序开展，取得实效。例如，要求高级管理层定期研究审查工作开展情况，解决制约审查工作开展的问题；引导机构建立消保审查相关考核机制，明确审查部门和业务部门职责等。

引导行业提升消保审查工作开展水平。一是引导行业持续探索完善审查要点。针对审查要点操作性不强等问题，引导银行业协会、保险业协会等行业自律组织牵头成立审查要点研究小组，组织机构研究和完善审查要点和审查最佳实践，供行业参考。二是引导机构积极运用新技术创新审查方式。运用人工智能与大数据技术，探索在消保审查工作领域打造“智能审查平台”。智能审查系统数据可在行业共享，进一步释放消保审查工作生产力。三是引导机构探索建立审查实效评估模型。通过对消费者投诉、诉讼、舆情事项反映出的产品和服务问题进行归纳整理，发现审查与投诉数量、诉讼结果、舆情焦点的逻辑关系，从而为审查效果评估提供量化指标和管理依据。

探索全流程产品和服务管控机制。借鉴国外产品干预、产品监督与治理的实践经验，积极探索基于整个金融产品生命周期的监管举措，即对产品和服务的监管措施包括事前审查、事中动态监控以及事后回溯管理全流程。一是督促机构扎实做好产品和服务消保审查，在产品、服务开发和设计早期有效识别风险，避免侵害消费者权益行为发生。二是引导机构加强对产品销售过程中侵害消费者权益行为的监控，及时发现产品和服务设计缺陷，切实整改完善。三是引导机构加强产品和服务回溯管理，突出消费者权益方面的回溯分析，及时在产品和服务开发中予以改进。■

（责任编辑  贾瑛瑛）

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