央行孙国峰：构建“三档两优”准备金率新框架

　　作者|孙国峰‘中国人民银行货币政策司司长’

　　文章|《中国金融》2019年第17期

　　为深化金融供给侧结构性改革，增强中央银行货币政策调控能力，有效引导金融机构加大对实体经济支持力度，缓解小微和民营企业融资难融资贵问题，人民银行于2019年5月6日宣布构建“三档两优”准备金率新框架，即金融机构存款准备金率分为高、中、低三个基准档，并在此基础上实行两项优惠政策。“三档两优”新框架既是总量政策的优化，也是结构性政策的创新，为金融调控提供了中国智慧，体现了中国特色社会主义金融道路自信。“三档两优”新框架全面实施后，将对金融机构服务定位产生深远影响，有利于完善我国金融供给结构，也有利于宏观调控和防范风险。

　　“三档两优”准备金率新框架兼具总量与结构双重内涵

　　新框架的基础是“三档”，即根据金融机构系统重要性程度、机构性质和服务定位等，将存款准备金率设为三个基准档。第一档是大型银行存款准备金率，现为13.5%。大型银行多为全球系统重要性银行，实行高一些的存款准备金率，可体现防范系统性风险和维护金融稳定的要求。目前包括工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、交通银行和邮政储蓄银行6家商业银行。第二档是中型银行存款准备金率，较第一档略低，现为11.5%。目前主要包括股份制商业银行、城市商业银行以及跨区县经营、资产规模较大的农村商业银行。以上两档金融机构供应了国内八成左右的货币信贷，是总量调控的关键依托。第三档是小型银行存款准备金率，现为8%。目前主要包括农村信用社、农村合作银行、村镇银行和服务县域的农村商业银行。这些金融机构的特征是聚焦当地、服务县域，对它们实行较低的存款准备金率，旨在增加基层金融供给，促进就业和县域繁荣，与国际上支持社区银行的一些做法实质也是一致的。

　　“两优”是指在三个基准档的基础上实行两项优惠政策。新框架下，保留了普惠金融定向降准和“比例考核”政策两项优惠。普惠金融定向降准政策是对“三档”中第一档和第二档达到普惠金融领域贷款情况考核标准的银行，可享受0.5个或1.5个百分点的存款准备金率优惠。“比例考核”政策是对第三档中部分达到新增存款一定比例用于当地贷款考核标准的机构，可享受1个百分点的存款准备金率优惠。享受“两优”后，金融机构实际的存款准备金率水平要比基准档更低一些。

　　与准备金率划分档次最多时相比，“三档两优”准备金率新框架比较简明清晰，明确三个基准档，保留两项优惠政策，确保了准备金制度的统一性，又体现出结构性政策导向，同时兼顾了总量调控的需要。

　　“三档两优”准备金率框架在金融改革和宏观调控探索中逐步形成

　　1984年存款准备金制度建立之初，存款准备金率按存款种类确定，其中企业存款20%，储蓄存款40%，农村存款25%。1985年，分存款种类确定准备金率的做法被取消，金融机构各类存款实行统一的法定准备金率。受统计核算效率和支付清算技术的制约，早期存款准备金由各地分散交存。1998年，存款准备金制度进行了一次较大改革，开始实行法人统一交存准备金，准备金和备付金账户合二为一，并参与清算。此后，存款准备金率作为宏观调控工具的使用明显增加。此过程中，各类金融机构的存款准备金率也从统一逐步转变为差异化。

　　差异化存款准备金率始于对冲银行体系过剩流动性。加入世贸组织后，我国出口竞争力优势突出，经济开始高速发展，经常项目与资本项目出现双顺差，外汇大规模流入，形成了外汇占款被动增长、银行体系流动性过剩的局面。为抑制货币信贷过快增长、防止通货膨胀，人民银行自2003年9月起通过提高存款准备金率对冲过剩流动性。鉴于外汇占款投放流动性主要集中在商业银行，并考虑到支持三农的需要，开始时仅提高商业银行存款准备金率，农村金融机构多次暂缓上调，两类机构存款准备金率逐渐分化。2008年国际金融危机爆发后，人民银行及时降准支持经济稳增长，先降低的是股份制和其他中小型商业银行、农村金融机构的存款准备金率，后来才是大型国有商业银行，且农村金融机构降幅更大，几类机构存款准备金率差异进一步扩大。危机后主要发达国家实行量化宽松政策，我国再次面临经常项目和资本项目双顺差局面，银行体系流动性过剩压力重新积累。从2010年开始至2011年6月，人民银行再次提高存款准备金率以对冲多余流动性，但为支持三农，农村金融机构多次暂缓上调。2011年6月，国有商业银行存款准备金率达到21.5%，比同时期农村信用社高出6个百分点。

　　准备金率的差异一度随定向降准实施逐渐加大。为落实国务院关于统筹稳增长、调结构、促改革，创新宏观调控，在区间调控的基础上实施定向调控的要求，人民银行自2014年起创新定向降准政策工具，截至2015年底累计实施7次。定向降准大致分为两类。一类是对特定类别的机构单独调整存款准备金率。2014年4月首次单独下调了县域农村商业银行和县域农村合作银行存款准备金率，随后还多次以普遍下调存款准备金率和对部分金融机构额外下调存款准备金率相结合的方式实行结构性降准。早期主要针对农村金融机构、政策性银行以及财务公司等，导致准备金率差异扩大。差异最大时，农村信用社存款准备金率档次比大型银行低7.5个百分点，非银机构比大型银行低10个百分点。另一类是对金融机构个体按特定领域贷款考核情况实行优惠准备金率。从2014年起，对符合审慎经营标准且三农或小微企业贷款达到一定比例的非县域商业银行和外资银行，定向降低存款准备金率，2017年进一步拓展和优化为三农、小微、扶贫、双创四方面普惠领域定向降准政策。此外，从2011年起，对县域金融机构实施的新增存款一定比例用于当地贷款考核政策，亦可视为一项定向降准政策。随着定向降准政策的实施，金融机构存款准备金率档次一度增至十几档，形成了比较复杂的存款准备金率结构。

　　探索和构建“三档两优”准备金率框架。存款准备金率档次过于复杂，给社会各界理解存款准备金政策造成一定困难，差异化政策导向的边际效应也有所弱化。鉴此，人民银行开始考虑简并准备金率基准档次，根据银行体系大中小分类和差异化发展的现状，研究制订了高、中、低三个基准档的简并方案，同时，考虑到两项定向降准政策社会评价较好，决定继续保留并适时优化，由此形成了“三档两优”的改革框架。2019年5月6日，人民银行下调服务县域的农村商业银行的存款准备金率，将其与农村信用社并档，明确提出“三档两优”的准备金率框架。此次降准在5月15日、6月17日和7月15日分三次实施到位，释放长期流动性总计3000亿元，全部用于小微和民营企业贷款。降准后农村商业银行贷款投放积极性显著提高，5~7月新发放小微和民营企业贷款金额达降准释放资金量的2.8倍，贷款利率比前4个月平均水平低0.3个百分点。此外，2019年初优化普惠金融定向降准政策，将小微企业贷款考核标准由“单户授信小于500万元”调整为“单户授信小于1000万元”，扩大了定向降准优惠政策的覆盖面，使更多的小微企业受益。

　　“三档两优”政策框架具有重大现实意义

　　有利于加强宏观调控。受体制、机制影响，我国金融机构放贷冲动普遍较强，审慎经营理念不足，从宏观调控的历史经验来看，保持一定的存款准备金率，有助于银行的货币创造形成必要的约束。特别是大型商业银行数量少，体量接近银行体系的一半，对其执行高一些的存款准备金率，有利于增强对银行体系和经济金融的调控，降低经济运行风险，也符合加强对系统重要性机构管理的要求。同时，通过松紧适度的存款准备金率，调节流动性供求均衡，对于中央银行有效引导市场利率、服务经济发展大局也是非常有利的。

　　有利于流动性管理。受经营地域、品牌等影响，各类金融机构在存款竞争和负债能力上存在较大反差，大型银行通常资金实力较强，流动性较充裕；中小银行资金实力较弱，流动性相对紧张。实行三档差异化存款准备金率可较好地平衡行际压力。银行体系流动性过剩或短缺，需要调整存款准备金率时，采取定向上调或下调而非一刀切方式进行对冲，流动性调节更加高效精准。对中小银行而言，实行较低存款准备金率，既可额外释放部分长期流动性，减轻中小银行的负债压力，也可降低负债成本，在缓解货币创造的流动性约束和利率约束方面也有重要意义。

　　有利于防范金融风险。我国还是发展中国家，金融机构公司治理和风险管理仍不完善，保持一定存款准备金率要求，储备充足流动性以备不时之需，可作为一项宏观审慎政策，有利于稳杠杆，关键时刻可保金融稳定。近期包商银行事件和金融市场波动也证明，保留一定的存款准备金在关键时刻是缓解流动性压力的重要资源。即使是农村金融机构和财务公司等非银行金融机构，也有必要持有最低准备金。从国际上看，发展中国家普遍保持较高的存款准备金率，发达国家虽然法定准备金率不高，但金融机构经过危机教训后普遍增加了超额准备金，近年来总准备金率水平也不低。例如，美国、欧元区和日本的银行体系当前总准备金率水平分别在12%、12%和29%左右。

　　有利于改善金融供给结构。中小银行特别是农村金融机构聚焦当地，服务县域和社区，但其客户和市场小而分散，揽储吸存成本较高，贷款信息成本、信用风险也高，对其执行较低的存款准备金率，除直接增加可贷资金外，还可弥补负债成本劣势，推动其开展贷款价格竞争，降低贷款利率水平，有利于增加、优化基层金融供给。特别是2019年5月15日起将服务县域的农村商业银行存款准备金率与农村信用社并档，执行较低存款准备金率的机构数量从2385家增至3544家，资产总规模也从5.6万亿元扩大至15.4万亿元，有力推动了金融供给侧结构性改革在县域的落地落实。对规模较大、服务全国或城市区域的商业银行实行普惠金融定向降准，深度契合了转型升级和拓展市场的内在需求，可重塑商业银行的金融服务理念，在更大范围内有效撬动真小微、真普惠的信贷投入；而对县域金融机构实施比例考核优惠政策，则可鼓励和引导其坚持服务县域定位，防止异化为县域资金“抽水机”。近年来，普惠金融领域贷款和县域金融机构贷款情况明显改善，一些大型银行和越来越多的股份制银行也达到普惠金融定向降准第二档优惠标准，2018年银行业金融机构普惠口径小微贷款增长18%，增速比上年提高8.2个百分点，2019年第三季度末同比增速进一步提高至22.5%；县域金融机构比例考核优惠政策执行率保持在八成左右，2014年以来各项贷款增幅比存款增幅高出5.2个百分点，县域资金“抽水效应”已明显减弱。

　　总的来看，“三档两优”准备金率框架是新时期我国中央银行调控框架的创新之举，统筹兼顾了宏观调控、流动性管理、风险防范和结构调整等多方面需要，是金融供给侧结构性改革的重大举措。下一步，人民银行将继续完善这一框架，根据经济金融形势变化，综合运用包括存款准备金率在内的多种货币政策工具，保持流动性合理充裕，为高质量发展和供给侧结构性改革营造适宜的货币金融环境。■

责任编辑：刘万里 SF014