王玉玲：建议尽快制定《中华人民共和国存款保险法》

　　王玉玲 全国人大代表　中国人民银行武汉分行党委书记、行长

　　建立金融机构有序处置机制是打好防范化解金融风险攻坚战役的重要环节。改革开放以来，我国金融发展取得了巨大成就，也积累了宝贵的风险处置经验，但与市场化、法治化的有序处置机制相比，还有较大差距。从国际经验看，2008年金融危机中，美国采取的以存款保险制度为核心的风险处置机制表现突出，其他各国政府、国际组织纷纷借鉴其成功经验，向美国模式转型，加强存款保险机构在金融机构风险处置中的作用成为金融危机后国际金融监管改革最主要的趋势之一。

　　随着我国金融业进一步对内对外开放，越来越多的非国有乃至国际资本进入金融领域，亟须改变此前以国有机构为主的风险处置做法，在《存款保险条例》的基础上制定“中华人民共和国存款保险法”，加快构建一个以存款保险机构为核心的金融机构有序处置机制，实现正常时期高风险机构的常态化有序处置，以及特殊时期对系统重要性机构的特别处置，以实现保护公众利益、维护金融稳定、防范道德风险、促进市场出清及最小化处置成本的目标。

　　法律框架层面

　　现有法律条款分散于《中国人民银行法》《商业银行法》《银行业监督管理法》《存款保险条例》等法律法规中，法律条款散见于多部法律法规中，相关规定非常原则，仅授权监管机构在特定情况下采取接管、托管、重组、撤销或清算等措施，没有形成一套完整的有序处置规则体系，可操作性差、法律效力不足、规则不透明：一是立法方面缺乏顶层设计，呈现碎片化特征；二是缺乏明确的处置启动标准，导致实践中容易丧失最佳处置时机；三是地方政府职责不清，参与时间、路径以及职责均不明确；四是存款保险机构担任接管组织和实施清算的条件不明确，相关处置安排需要与监管部门一事一议，制约了存款保险机构向专业处置机构演变。

　　实践层面

　　在地方银行业金融机构风险处置实践中，较常见的情形是地方政府牵头监管部门采取“一事一议”的方式与问题机构管理层、股东、债权人和投资人协商，谈判达成最终处置方案。在特定历史条件下，这种做法有助于迅速稳定局势，维系金融体系信用。但是，这种做法的弊端也非常明显。一是预期不稳，不利于及时遏制恐慌和风险传染；二是成本高昂，没有法定的损失分摊机制，带来严重的道德风险，如湖北辖内某城市信用社撤销18年，由于涉及利益方过多，迟迟未清算完毕；三是效率低下，容易导致经营失败、已严重资不抵债的机构无法及时退出市场，阻碍市场出清；四是欠缺公平，“个案谈判”模式下，导致类似情况不同待遇，显失公平。

　　建议

　　针对上述问题，建议在现有法律框架下结合我国国情探索开展金融机构处置工作，并在《存款保险条例》的基础上制定“存款保险法”，尽快形成明确的有序处置制度框架。

　　首先，有必要赋予存款保险机构充分的信息获取权、对银行进行风险监测，确保其全面并持续获得反映银行安全稳健经营的内控和监管信息，及时识别问题和风险，在问题出现早期对银行采取风险控制和纠正措施。

　　其次，如果早期纠正无法降低问题银行的风险状况，该机构仍然面临倒闭风险且需使用存款保险基金，应当由存款保险机构担任接管组织。在遵循基金使用成本最小化原则的前提下，存款保险机构可及时制定处置方案，综合采取多种措施对问题银行实施专业化、市场化的处置。

　　最后，如果采取风险处置措施后，问题银行仍无救活的可能，则应进入司法破产清算，由存款保险机构担任破产管理人。存款保险机构依法履行偿付存款的义务后，可以作为债权人参与银行破产程序，分配银行的破产财产，最小化存款保险基金的损失。

　　另外，建议在“存款保险法”中规定，设立独立的存款保险基金管理机构，明确其实施专业处置等职责，并赋予其必要的人事管理权、经费使用权、工作决策与执行权。鉴于农村信用社和系统重要性金融机构特殊性，有必要对这两类机构的风险处置作出有针对性的制度安排。同时，“存款保险法”要与《商业银行法》《银行业监督管理法》做好法律衔接。　　　

责任编辑：贾振飞