柴海涛:打通东北振兴与对外开放政策大平台

柴海涛:打通东北振兴与对外开放政策大平台
2019年09月19日 15:02 新浪财经
商务部研究院国家高端智库专家咨询委员会委员、原院长柴海涛商务部研究院国家高端智库专家咨询委员会委员、原院长柴海涛

  新浪财经讯 9月19日消息,由东北财经大学东北亚经济研究院,商务部国际贸易合作研究院,新浪财经联合举办的2019东北亚经济论坛在辽宁省葫芦岛兴城市举办。商务部研究院国家高端智库专家咨询委员会委员、原院长柴海涛出席并发表主旨演讲。

  柴海涛认为,东北振兴应该通过自贸区建设,针对制度短板,开展开创性探索和重大改革并逐步推广,以此改善整体营商环境,让制度创新成果惠及当地,以开放促改革、促发展、促进治理体系和治理能力的现代化。其中,需要弥补的制度短板主要包括三个方面:一是要建立与国际先进经贸规则接轨的贸易投资管理体系,解决市场开放度不足的问题;二是进一步提高贸易投资自由化便利化水平,打造一流的市场化、国际化、法治化营商环境;三是发挥自贸试验区特色优势,促进体制机制创新。

  在柴海涛看来,形成东北地区协同开放的合力还离不开国内跨区域合作。他认为,如何以东北地区与东部地区对口合作为依托,把深入推进东北振兴与京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等国家重大战略对接起来,南北互动、交流合作,加强重点区域和重点领域合作,是东北振兴的新课题。

  以下为发言全文:

  柴海涛:在全国经济发展大格局中,东北振兴与对外开放具有重要的战略意义和地缘意义。习近平总书记在深入推进东北振兴座谈会上的重要讲话,对新时代东北经济振兴与开放指明了方向。我体会,“重塑环境”、“国家重大战略的坚强支撑”这两大任务和定位,对我们推进东北对外开放具有极强的针对性和指导性。抓住有利时机,打通东北振兴与对外开放的政策大平台,形成开放型经济的新格局,是东北振兴的重要一环。借此机会,谈几点思考与体会,请教于大家。

  一、以自贸试验区为抓手优化营商环境

  大家比较普遍的看法是,当前东北振兴突出问题之一是市场化程度还不够高,营商环境还需要进一步优化。这些属于深层次的体制机制矛盾,要通过深化改革开放和机制创新加以解决。以东北地区自由贸易试验区建设为契机,全面深化改革,用制度创新和复制推广来推动营商环境的变化,是至关重要的一招。

  历史上,自贸区曾经历了法国马赛港、意大利里窝那港的自由贸易港区,美国倡导的以出口加工为主要目标的自由贸易区,以及20世纪80年代以来,许多国家自由贸易区开始向高技术、知识和资本密集形发展,形成“科技型自由贸易区”等阶段和形态。这些经验,我们都可以在试验区大胆探索和实践,因地制宜,择善借鉴。同时我认为,中国的自贸试验区,以制度创新推进营商环境优化的理念和实践,为国际贸易中的自贸区理论添加了浓重的一笔,体现出鲜明的中国特色。

  我国自贸试验区建设的核心就是通过开放倒逼改革,通过营造国际化、法治化的营商环境,实现从依靠要素红利向制度红利的转变。这对东北振兴具有重要意义。综观自贸试验区五年多来的实践,各地区自贸试验区利用赋予的改革自主权,对标国际高标准,大胆创新、深化改革、扩大开放,取得了不少新鲜经验和成效,为构建全面开放新格局和培育国际合作竞争新优势发挥了“试验田”和“标杆”作用。特别是在“放管服”、投资管理体制、贸易便利化、金融开放创新等多个方面取得了突破。国务院和各部门已向全国或特定区域复制推广自由贸易试验区改革试点经验150多项。比如,上海自贸试验区探索推行的负面清单管理制度已经向全国推广;浙江自贸试验区实施的只跑一次的“放管服”改革逐步推广到全国;广东自贸试验区推行的单一窗口和一站式通关服务也逐步推广到全国。在东北,辽宁自贸试验区沈阳片区的优化涉税事项办理程序、大连片区的进境粮食检疫全流程监管、营口片区的集装箱风险分级管理制度3项创新经验,已被列入国家第五批改革试点经验,将在全国范围复制推广。其他涉及政府职能转变、贸易投资便利化等领域的45项改革创新经验已在辽宁全省推广。例如深化商事登记制度改革,推进审批流程再造,“六十证合一”使企业办理相关证照时间由50天缩减为2天;例如深化“放管服”改革,向沈阳、大连、营口三个片区下放首批133项省级行政职权;例如全面实施“证照分离”改革,对95项商事登记后置审批事项,采取取消审批、审批改备案、实行告知承诺等方式实施分类改革等等。积少成多,量变质变。贸易投资环境的好坏,无外乎高效率、便利化、低成本、可预期四大方面。这几个关键词对一个地区的经济健康和长远发展非常重要,也是一个现代经济社会所具备的根本要素,我们应该在这方面给于更多的关注,使大力气,下大工夫。

  2019年8月26日,《国务院关于同意新设6个自由贸易试验区的批复》印发,同意设立中国(黑龙江)自由贸易试验区。东北地区的自贸试验区布局逐步完善,形成南北呼应的改革开放创新新格局。按照国家规划构想,新设自贸试验区更加注重与国家重大战略的融合,进一步对标高标准国际经贸规则,充分利用各地资源禀赋优势与区位优势,形成各有侧重、各具特色的试点格局。黑龙江自由贸易试验区总体方案的重点从6个方面来进行建设和探索:一是切实加快转变政府职能;二是深化投资领域改革;三是推动贸易转型升级;四是深化金融领域开放创新;五是培育东北振兴发展新动能;六是建设以对俄罗斯和东北亚为重点的沿边全面开放合作新高地。前两条,讲得是营商环境优化化问题;三、四、五条,讲得是产业结构转型、发展动力转换问题;第六条,专门针对东北的地缘优势,意图为提升沿边开放提供更大发展空间,创造更多的合作发展机遇。

  我以为,讨论东北振兴,就应该抓住改革开放的牛鼻子,通过自贸区建设,针对制度短板,开展开创性探索和重大改革并逐步推广,以此改善整体营商环境,让制度创新成果惠及当地,以开放促改革、促发展、促进治理体系和治理能力的现代化。

  哪些制度短板需要我们弥补?我认为以下几个方面应该高度关注。一是要建立与国际先进经贸规则接轨的贸易投资管理体系,解决市场开放度不足的问题。新的外商投资法将于自2020年1月1日起施行。届时“准入前国民待遇+负面清单”的外商投资管理体制将在全国实施,落实好新法,拆除开放领域落地实施中存在的“玻璃门”“弹簧门”,切实提升市场开放度。二是进一步提高贸易投资自由化便利化水平,打造一流的市场化、国际化、法治化营商环境。目前自贸试验区沿用传统的海关特殊监管区监管模式, 与国际通行的“境内关外”监管模式还有差距,需要我们发挥智慧进一步创新,在缩短负面清单、加大政府协同改革力度、推进证照改革、提高“一站式”服务集成度、打造信息化智能化的智慧政府、推动信用体系建设、建立统一监管平台,推动政务数据和监管信息互通共享等方面加大力度。三是发挥自贸试验区特色优势,促进体制机制创新。在东北地区战略定位和地缘优势方面推进差异化创新,以区域特色聚集优质要素资源。

  二、以自贸协定为机遇融入“一带一路”

  国际金融危机以来,世界经济复苏进程一波三折。民粹主义思潮抬头,逆全球化思潮泛滥,全球贸易保护主义倾向日益严重。从今年数据分析看,世界经济增长乏力,贸易和投资疲软态势明显。几大国际组织都下调了对世界经济增长的预测。IMF从3.5%下调到3.3%;OECD从3.3%下调到3.2%;世界银行从2.9%下调到2.6%。WTO对全球货物贸易的预测从3.7%大幅下调到2.6%。联合国贸发会报告预测,全球FDI去年下降13%(1.3万亿美元),今年有望温和复苏,但仍然低于过去10年的平均水平。亚太地区是全球贸易最活跃的地区,但联合国亚太经社委员会发布的报告称,亚太地区的货物贸易增速放缓,剔除价格因素,出口量和进口量预计只能增长2.3%和3.5%;吸收外资则将延续3年来的持续下降趋势。

  在如此不佳的外部环境下,我国国际贸易投资仍然保持了一定的增速,总体超出世界平均水平。2019年1-7月,我国进出口17.41万亿元,增长4.2%,利用外资788亿美元,增长3.59%。其中, 我与25个签订自由贸易协定的贸易伙伴进出口半年增长3.8%,与“一带一路”沿线国家贸易增长10.2%,拉动我国进出口增长2.8个百分点。这是中央有力部署“六稳”措施,各地区各部门坚决贯彻落实,企业积极应对,发挥出超常韧劲的结果;也与中国长期坚定不移地推进经济全球化、区域经济一体化和“一带一路”建设,实施自由贸易区战略,具有极大的正相关性。从统计数据上看,一是我国与绝大多数自贸伙伴贸易额呈上升趋势,对一些小国更加明显,如2018年对文莱和冰岛出口增加100%。出口增长的同时扩大了进口,来自瑞士、韩国、智利和澳大利亚的进口大幅增长,让这些国家分享了中国发展红利。二是我国与自贸伙伴双向投资不断增长,2017年,吸引22个自贸伙伴直接投资1064.5亿美元,覆盖率81.2%;同年,对它们的投资流量1183.7亿美元,流量覆盖率74.8%。截至2017年,对22个自贸伙伴的直接投资存量已达11411.1万美元。

  当前,我国签署的自由贸易协定有17个,涉及25国家和地区,其中,15个位于“一带一路”沿线。正在谈判的有13个,涉及29个国家,加快了与周边和“一带一路”沿线国家的合作,更多的沿线国家愿意与我商建自贸区。如中日韩自贸区、RECP区域全面经济伙伴协定、海合会海湾国家、以色列等。此外,我国还与9个国家开展了自贸区的联合研究,如东北周边的中国-蒙古和中国-俄罗斯欧亚经济伙伴关系协定(EAEPA)。这些与东北振兴密切相关的多双边经贸协定,潜在商机巨大。

  巧合的是,2015年12月,习近平总书记主持召开中共中央政治局会议,审议通过《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》,同月,国务院出台《关于加快实施自由贸易区战略若干意见》。意见提出的明确目标是:加快实施自由贸易区战略,坚持分类施策、精耕细作,逐步构建起立足周边,辐射“一带一路”、面向全球高标准自由贸易区网络。

  积极推进自贸区战略,是以区域经济合作方式有效应对外部环境快速变化和逆全球化,保持我国开放型经济可持续发展的有效手段。从我国自贸区谈判策略看,我国的自贸协定自早期与东盟谈判的“分阶段模式”,现在改为基本采取“一揽子谈判模式”;从内容看,自开始的货物贸易、资本投资等传统领域,扩展到把生态环境保护、投资保护、政府采购、电子商务等新议题纳入自贸区谈判框架。同时,服务贸易、知识产权、竞争政策、环境保护、劳工权益等领域也在逐步成为国与国之间谈判和关心的焦点。这是一个重要的动向和趋势,意味着中国特色的高标准自贸区将在货物贸易、服务贸易、投资等市场准入领域,要实现比WTO更高水平的开放;知识产权、环境保护、电子商务、竞争政策、政府采购,中小企业等新兴领域也将形成新的高标准。

  与东北对外开放大通道建设密切相关的自贸协定,主要集中在欧亚地区和东北亚。从东北角度看,已经签署和正在谈判的如中国与格鲁吉亚、中国与摩尔多瓦;完成可行性研究的如中国与俄罗斯欧亚经济伙伴关系协定,着眼于打开北方大通道。东北亚方面,正在谈判的最重要的协定是中日韩自由贸易协定与RCEP区域全面经济伙伴关系协定,后者包括东盟十国、中国、日本、韩国、印度、澳大利亚和新西兰。东北地区与俄罗斯等欧亚国家,以及日韩经贸关系密切。中日韩三国经济体量巨大,分别亚洲为第一、第二和第四,合占世界经济23%;俄罗斯经济规模世界排名11位。东北地区要实现打造我国向北开放的重要窗口和东北亚地区合作的中心枢纽的目标,建议官产学研各界要组织专门力量及时跟踪,深入研究,利用好国家多双边自贸协定安排,找到切入角度与契机。以区域经贸合作安排为机遇深度融入共建“一带一路”,加快构建东北对外开放的大通道、大平台、大布局。

  三、以跨区域合作为引导形成发展新格局

  形成东北地区协同开放的合力,离不开国内跨区域合作。如何以东北地区与东部地区对口合作为依托,把深入推进东北振兴与京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等国家重大战略对接起来,南北互动、交流合作,加强重点区域和重点领域合作,是东北振兴的新课题。在这方面,东北地区已经有了一些新尝试,在干部交流、创业创新、产业合作、园区共建等方面取得了阶段性成果,值得及时总结经验,深入探讨,大胆创新,形成东北自己的地域特色。

  一是“飞地经济模式”。刚刚挂牌的黑龙江自贸试验区哈尔滨片区,深圳哈尔滨产业园区开工奠基,占地26平方公里,计划南北合作打造哈尔滨“创新产业生态核心圈”,这是两地进一步深化对口合作、创新区域合作模式的新探索、新尝试。这种园区合作经营模式,若干年前我在广东工作时曾到粤东地区专门调研过,当时广东省为了解决本地经济发展不平衡问题,提出了珠三角要“腾龙换鸟”,将劳动密集型产业向粤东、粤西地区转移的战略。广东的做法,主要是由珠三角发达地区与粤东粤西相对落后的地区共建产业园。具体的措施有:建立合作共建联席会议制度、干部交流挂职或任职、转出地向园区输入管理方式和园区规划方案、双方联合招商、地方财政补贴企业转移等等。其中最大的难点是,如何在共建双方责任共担、利益共享的原则下,商定合作区的税收、土地收益和主要经济指标的共享办法,以及园区运营中经济管理和社会事务管理的分工问题。这方面,东北地区还有许多需要探索的空间,针对自身特点,既要因地制宜,又要大胆创新,摸索出自己的打法和经验。

  二是物流中枢与口岸经济。东北地区边境口岸众多,仅黑龙江就拥有国家一类边境口岸15个,对俄贸易占全国的1/4。从当前东北地区实践看,依托口岸建立面向俄罗斯及东北亚的交通物流枢纽,进一步扩大跨境运输货物范围和进境口岸范围,以体现对俄合作特色和面向东北亚区位优势,已经成为主流思路并形成了具体规划和方案。下一步,既要在打造口岸集疏运体系,加快与境外交通设施互联互通,探索形成符合国际贸易、内贸货物跨境运输所需要的多式联运模式等方面加快步伐;又要在聚集和吸引内地经济要素,同步打造沿边重点开发开放区、边境(跨境)经济合作区,形成物流、综合加工、新型产业并举的口岸经济集群上功夫。边境和跨境经济合作具有天然区位优势,早在2004年,新疆与阿拉木图签订框架协议,中哈霍尔果斯国际边境合作中心成为世界上首个跨境贸易投资合作中心。经过多年耕耘,聚集了不少内地资源,具备了一定的示范效应。东北地区在跨区域经济合作,以及与内地南北互动,对口合作中,突出“跨境”“对俄”“东北亚”等主题,在跨境能源资源综合加工利用、商品储运加工集散、绿色食品、商贸金融、现代物流、旅游健康等产业等方面,细化项目,招商引资,打造开放合作的特色平台。

  三是边境互市贸易。东北边民互市贸易总量不大,每年仅10多亿人民币,但属于沿边开放的特色之一,打通了东北与内地食品、小商品的民间进出口流通渠道,勿以善小而不为。目前黑龙江、吉林开放了12个互市贸易区,主要进口商品是面粉、豆油、糖果、蜂蜜、果汁和冰冻水产品。近年来,逐渐扩大到日用百货和艺术品。边民互市区点设立的批准权在省级政府,用足用活互市贸易政策,适当放宽进口商品种类,解决互贸商品进入国内市场流通和加工环节问题,增加工业品进口,延伸产业链条,增加就业岗位,提升边民参与度和收益等,释放边境贸易潜力,还是有空间的。

  新浪财经注:以上发言内容有删减

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责任编辑:张缘成

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