牛凤瑞：乡村发展滞后的根源在于城市的相对不发展

　　新浪财经讯 由全联房地产商会特色小镇分会主办的“2019小镇中国（湘潭）发展大会暨全联房地产商会特色小镇分会（第二届）年会”于7月17日-19日在湖南省湘潭市举行。中国社科院城市发展与环境研究所原所长牛凤瑞出席并演讲。

　　牛凤瑞分析称，我国乡村发展滞后的根本原因在于城市的相对不发展。城乡发展的不平衡是我国的第一大不平衡，农村发展的不充分是最大的不充分。三农问题是关系国计民生的根本问题，也是经济社会发展的短板，必须加快农业和农村的发展，提高农民的富裕水平。但是要清醒的看到我国城乡发展的不平衡和农村发展的不充分，根源不在于城市的过度发展和超前发展，而在于城市的相对不发展，在城市化严重滞后于经济社会发展的需要和提供的可能性，在于城市的实力和带动乡村发展的能力还不够强大，以及我们现行的城乡分割的二元制度，直接的表现就是城市化水平低，城市数量少，城市的平均规模不够大。

　　以下为演讲实录：

　　牛凤瑞：各位同志，各位朋友，在建国70周年即将到来之际，我们来到伟人故里，心情格外激动。首先我对2019小镇中国（湘潭）发展大会在湘潭召开，表示衷心的祝贺，非常高兴与诸位分享我对相关问题的思考。我从事应用经济学研究40年，前20年主要从事三农问题研究，后20年主要从事城市发展研究。

　　那么根据大会的安排，我以“在城乡融合发展中实现乡村振兴”为题，做20分钟的发言，事先我准备了一个发言稿，为了节约时间，我摘要宣读一下。

　　党的十九大从战略的高度提出实施乡村振兴战略，明确了总要求和基本方向，我国三农问题的根本解决迎来了历史契机。我以为乡村振兴要把握经济社会发展的全局，进行城乡关系变动的规律，辩证思维和系统论方法，在城乡融合发展中选择正确的策略与路径。我主要讲六个方面的认识。

　　第一，我国乡村发展滞后的根本原因在于城市的相对不发展。城乡发展的不平衡是我国的第一大不平衡，农村发展的不充分是最大的不充分。三农问题是关系国计民生的根本问题，也是经济社会发展的短板，必须加快农业和农村的发展，提高农民的富裕水平。但是要清醒的看到我国城乡发展的不平衡和农村发展的不充分，根源不在于城市的过度发展和超前发展，而在于城市的相对不发展，在城市化严重滞后于经济社会发展的需要和提供的可能性，在于城市的实力和带动乡村发展的能力还不够强大，以及我们现行的城乡分割的二元制度，直接的表现就是城市化水平低，城市数量少，城市的平均规模不够大。

　　城乡是人类社会两种不同的形态，不同的分工决定了城乡差别的客观存在，城市的集聚效应和规模效应是城市超前于农村发展的依据所在，所以实施乡村振兴只能缩小已然过大的城乡差别，解决农村发展的不充分问题，而不是也不可能消灭城乡差别。实施乡村振兴也不是限制城市的发展，更不是不要城市的发展，而是以理顺城乡关系为导向，加强城市对农村发展的带动，实现城乡融合和城乡良性互动的发展。

　　第二，振兴乡村的根基在于城市的发展，以经济建设为中心，提高经济发展的质量和效益，我们还任重道远。城市人口和产业的高度集聚和深度的分工有着比农村更快的技术进步和更高的要素配置效率。这是我们研究城市的基本理论依据。在城市化阶段，农村要素向城市集聚是必然的历史趋势。城市化不是消灭农村，但是城市化是农村人口大量减少，农村居民点大规模撤并的过程。这个历史阶段，农村青壮年劳动力大规模进城，农村土地大量转为城市用地，对乡村振兴构成严重的制约，带来了留守儿童、空巢家庭等一系列的社会问题。但是这些问题都是发展中的问题，其负面影响具有局部性和暂时性。随着城乡关系的理顺能够逐步解决。

　　不瞒大家说，我就是50年代的留守儿童，那是一种无奈。从全局来看，我国三农问题的重点和难题均在农民的增收难。农民增收难的根子是在于农民数量的庞大，富裕农民必须减少农民，减少农民的根本途径是城市化，一个大国从事农业的劳动力越多，这个国家越穷。一个农村人口占到40%以上的大国要实现现代化，也是不可想象的。进城是农业剩余劳动力、农业劳动力有效供给满足了城市化和工业化对于劳动力的需求，优化了城乡劳动力的整体配置。从长远看农村要素向城市集聚，加快了城市化，增强了国家综合实力，为城市带动农村的发展创造了基础条件。从微观来看农村留守儿童和留守家庭农业收入不减，又有劳务收入，使家庭合理要素配置。随着家庭收入的增加，这种城乡分居成为过去，过度渲染于事无补，必须城市发展带动农村发展。

　　城乡融合发展是乡村产业兴旺的必由之路。我们现在大力发展农村产业，那么发展农村产业首先要巩固农业基础地位，要巩固农业基础地位确保国家的粮食安全，这是我们乡村振兴产业的首要任务。为此我们要构建现代的农业产业体系，构建现代的农业产业体系，要有资金、技术的支持，依赖城市为农业提供现代装备，以城市市场需求为导向，农业的适度规模经营是农业现代化的重要标志，也是提高农业劳动生产力的前提。

　　实现农业适度规模经营的前提是大规模的减少农民，而大规模减少农民的前提是城市广阔的就业空间和高于农业的收入，这个是我刚才所说的要富裕农民，必须减少农民的逻辑所在。一二三产业融合发展，农业资源的深度开发和要素的合理配置，有利拓宽农民就业能力和收入渠道。但是工业化要以城市化为依托，工业企业集中布局，有更低的交易成本，农村工业分散布局，在以城市工业的竞争中处于一种要素地位。所以上个世纪80年代风光无限的乡镇企业如今风光不在，这是历史的必然。在一般情况下农村工业聚焦于当地的农产品加工和深加工才有光明的前景。服务业的发展依赖于人口的集聚形成规模化、市场需求，农村文旅等服务业的发展要以庞大的市民消费需求为市场。实际上农村自然村具备，二三产业资源禀赋的是少数，多数的农村地区依然维系地域分工的格局，在城市的进程中实现现代化。所以我一直认为农村工业化和农村城市化不是科学的概念。

　　第四，乡村治理要与城市统筹谋划。我们乡村治理大概分三个方面，一是增加公民基本公共服务的供给，二是环境治理，三是农村社区的社会管理。我用了增加乡村的基本公共服务供给，没有用文件中说的城乡公共服务供给的均等化，在这个概念之前我加了两个概念，一个是逐步，一个是乡镇，逐步实现城乡公共服务的相对均等化，这是我的认识。先说我们增加公共服务供给，城乡统筹全面规划既要衡量需求和可能，分别轻重缓急，立足于解决当前迫切的现实问题，又要兼顾长远发展和全局的协同。那么我们要以县域为单位，合理布局城乡居民点，统筹城镇综合承载力的增量需求和缩小城乡差距的需求，注意提高基础设施的整体使用效率，补齐农村基础教育、基本医疗、公共文化供给的短板，要构建城乡一体化的公共服务网络的全覆盖，实现重在充分发挥城镇作为农村区域教育中心、医疗中心和文化中心的功能。农村支撑体系不具有经济性和可持续性。城市是资源消耗的中心，也是污染治理和资源综合利用的中心，农村农业的资源环境保护要纳入城乡一体的山水、林田湖草保护规划。农村管理要适应精英人口率先进城，加大政府直接支持力度的同时实现多种形式的有效治理，回乡创业有成功的先例，是少数，主流仍然是进城。

　　第五，特色小镇建设是乡村振兴的重要抓手。特色小镇建设是乡村振兴的重要抓手和乡村振兴的重要举措，本质是农村要素向特定空间的集聚，是城市化进程的一种形式，必须尊重、遵循城市发展规律和城镇化的发展规律。特色小镇是小城镇的一种特定类型。

　　与小城镇、大中小城市一起构成完整的城市体系，各有长处和短处，有优点和缺点，各自承担不同的城市功能，不能相互替代。我曾经写过专门论述过这个问题。

　　我国的特色小镇大致可以分为两种类型。一是特殊资源禀赋，文旅小镇、商贸小镇、物流小镇、传统文化小镇、特色产品加工小镇等。二是大都市周边地区的特色功能小镇，如科教小镇、文卫小镇、金融小镇、互联网小镇、生态宜居小镇、康养小镇、休闲渡假小镇等。根据考察，特色小镇发展将伴随我们的城市化整体过程，特色功能小镇则是大城市激化效应接近天花板，环境质量下降，土地成本提高的互相叠加的过密化城市功能和疏解分散的一个产物，是大城市效益的外溢，特色功能小镇与大城市中心区，城市副中心、新城、新区、卫星城组成的空间，深度的城市化和率先的农村现代化，这是我的一个基本判断。

　　特色小镇建成的基本条件一是主导功能和特色产业的政策选择，实现产城融合发展。二是打破建设用地的限制，打破农村封闭的社会结构，建立起多方合作共赢的利益分享机制。三是强大的产业资本的进入，成为产城融合发展的综合服务运营商。四是地方政府的合理地位，既要有必要的公共服务，又要有到位的监管。由于强大的城市辐射与城市密切的网络联系，特色功能小镇建设可能具有更高的成功概率。

　　第六，特色小镇建设要突破用地约束。那么特色小镇建设首先要突破当前土地制度和用地政策的约束。我对小镇建设没有具体的调查研究，但是我写过几篇有关中国土地制度的文章，我把我的基本观点向大家做一个汇报，以便展开我对小镇用地约束的一些看法。

　　一是土地系生产力的三大要素，土地资源的特色特征决定了土地利用评价不以单一维度，而是生态环境多维度的综合评价，土地开发也不是单一的经济发展中的，而应该包括经济社会发展再分配，社会关系再条件，宏观调控、生态环境保护等一系列的多种综合功能的实践。

　　二是土地公有制是我国社会主义制度优势的重要依托，城市土地国有利大于弊，低成本建设社会主义强国提供制度支撑。

　　三是城乡二元的土地制度以城乡一体化的发展，城乡融合发展并不相融，我国建设用地遇到的一切困难都与土地二元所有制有密切关系。所以在宪法层面上实现城乡一元的土地国有制是我国土地制度改革的方向。为此我曾经写了内参，但是没有被发表。

　　四是城市化用地是节约地用地，满足城市合理的用地需求，不会构成我国的粮食安全。城市化占地造成的农民失地失业之说根本站不住脚。

　　五是城市化时期是大量的土地转为城市化用地时期，也是利益矛盾集中爆发时期。矛盾突出集中于快速增长是在成交地区。有利于农村农业的稳定，但是固化了农民与土地的联系，快速的城市化趋势并不匹配。我国的农村居民与农民不是一个概念，拥有土地，从事农业生产经营的才是农民。征地拆迁是农民生产生活转型的千载难逢的机会，矛盾的爆发就是补偿实际到位不相匹配。

　　六是土地开发是完成工业化、实现城市化、建设社会主义强国的必须，土地开发成功是土地潜在价值的变现，是如何分好蛋糕问题，土地开发不成功，大家都是输家，没有赢家。

　　七是土地是社会利益再分配，是改进完善、用好的问题，而不是简单的摆脱问题。土地财政还承担着代替成团的功能，不存在不可持续的问题。不许打农农民土地的收益等等议论，有着民粹主义之嫌。不要与民争利，隐含着对基层党组织和地方政府的合法性质疑。

　　我们的特色小镇用地的问题如何解决？解决特色小镇用地是整合和调整，农民建设用地的调整是农村的宅基地。我国的农村经营建设用地入市政策颁布数年，我曾经写过文章，与一般农村 地基没有实际意义，但是作为解决小镇用地建设恐怕是政策的支持。所以我这里提出几条不成熟的建议。

　　第一，小镇建设所在地的城市化政策相统筹，与农村居民进城，获得平等市民权益，换取农村居民宅基地的使用权的退出。

　　第二，不能实现退出时，实行市场化的宅基地的产权交易。

　　第三，宅基地作价入股。

　　第四，宅基地空间位置的置换。

　　第五，宅基地以农用地的空间置换，以解决小镇用地集中连片问题。

　　第六，旧城更新改造，提高农村用地的节约水平，以用于特色小镇建设用地。

　　这是我的个人看法，希望我的发言没有浪费大家的时间，也希望大家批评讨论，谢谢！

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责任编辑：梁斌 SF055