财政政策新思维

　　财政政策新思维

　　从过去的确定性思维变成不确定性思维。

　　文/中国财政科学研究院院长 刘尚希

　　在当前不确定性的形势下，宏观调控的逻辑需要被重新思考。财政政策作为宏观调控的重要手段，其政策逻辑也应从单纯风险管理的思路扩展到从经济和社会全局进行重新考量。

　　对传统财政政策的反思

　　一直以来，财政政策都被当作经济政策看待，事实上，财政政策身兼二职。用于宏观调控时，财政政策是经济政策；但在社会领域，财政政策发挥的是促进社会公平正义的作用，此时就是社会政策。

　　这从财政支出的构成中也可窥见一二：在国家财政支出体系中，不仅有经济性的支出，还有社会性的支出，而且近年来社会性支出越来越多，增长速度远远快于经济性支出。这说明经济社会发展进入当前阶段，财政的作用愈加凸显，因而我们更需要在理解财政政策时从多方考虑。

　　事实上，当前背景下，从宏观调控的角度来看，财政政策也需要进一步反思。

　　过去我们主要是在凯恩斯的需求管理框架中分析和研究财政政策，应用的是一种确定性的逻辑，即采取的措施一定会产生效果。

　　当时，一般认为财政政策是管理需求最重要的手段之一，将财政政策放在了“三驾马车”里分析。财政政策的抉择是事后的抉择，采取什么样的财政政策取决于对经济形势的判断，往往等到问题非常严重时才采取相应的政策措施，如扩大投资、刺激消费等。

　　2008年受全球金融危机的冲击下，我国采取的刺激措施收到了效果。但在现阶段，再面对同样的问题时，我国若采取同样的措施是否还会有效果呢？确定性是否依然存在？这种基于确定性思维的分析框架已经无法满足现实宏观政策需要。

　　在当下全球化、社会转型、经济转型的背景下，内外因素交织叠加形成的一系列结构性问题已经很难用传统的理论进行解释了，过去看到的确定性逻辑已经不存在了。现在，我们看到的更多的是不确定性。

　　前不久举办的G20大阪峰会的主题即为“全球面临的巨大不确定性”。作为世界第二大经济体，在切入全球化的过程中，我国的发展也面临着诸多不确定性。在面临巨大不确定性的新世界观下，如果继续用传统的确定性思维，政策措施就不一定会有效果。

　　事实上，当前我们已经感觉到类似的政策效果的边际效应正快速递减，因此，应当根据新形势去创新宏观调控。要创新宏观调控首先就应当把宏观调控纳入到公共风险管理中来，不能仅仅就宏观调控去看宏观调控，应当将公共风险的管理置于更高层面，只有将其纳入到公共风险的管理框架中，宏观调控才不会制造风险。

　　稳预期为何重要？

　　从行为经济学的角度看，经济运行情况主要取决于行为主体的预期情况，行为主体的预期趋稳，经济就会趋稳。从这一点看，稳预期就成为了其他方面实现“稳”的前提条件和基础。

　　从经济角度看，市场主体的预期是最重要的。市场主体即企业、个人、消费者、投资者、经营者等等。这些主体的预期决定了他们的行为——是否进行投资，是否进行消费。当前，投资较为低迷，消费力量也不足。那么，在当下不确定的环境下如何稳定预期？怎样给大家吃颗“定心丸”？并且如何让这颗“定心丸”质量更好、更有效？

　　现代社会的不确定性，代表着风险无处不在无时不有，中央提出“六稳”，关键是稳预期，实际上就是要减少不确定性。稳预期是当下的头等大事，是宏观政策面临的首要任务。稳预期不仅要靠经济手段，还要从社会层面和国际层面出发，既可以用政策措施，同时也应当采取改革的手段；既要有政策，解决短期的一些问题，同时也要通过改革完善制度，创新体制机制去解决一些长远性的问题。

　　要稳预期，还需降低经济的不确定性。经济不确定性有三个层面的原因，一方面，市场机制自身有不确定性；另一方面的不确定性来自于政策导致的不确定性；另外还有种种不确定性是合成的，不一定是某个主体制造出来的。

　　其中，政策导致的不确定性方面，从各部门政策的制定，政策目标以及措施来看，出发点都没有问题，但往往从整体来看就会产生冲突。现在出台政策的频率比较高，当新政策出现，市场主体往往会用其覆盖原有政策。若原有政策还未失效，前后政策都要执行，且存在不协调的地方时，就会让市场主体无所适从，微观主体的合规成本、合规风险就会大大提升。

　　这种合成的不确定性，则需要通过加强前后政策的协调性及部门间的协调性来解决，而要加强这种协调性仍然需要依靠调整思维方式来解决。

　　要有不确定性思维

　　财政政策的新思维就是要从过去的确定性思维变成不确定性思维，实现我们的目标和任务；要从公共风险管理中看财政政策，此时的财政政策既要对冲经济领域的风险，也要对冲社会领域的风险。

　　基于风险决策视角的财政政策新思维，体现为三个方面。一是树立不确定性思维的财政政策理念。要从传统的确定性政策分析框架中跳出来，在公共风险与财政风险的权衡之中制定、调整和完善财政政策，把不确定性纳入政策分析框架之中，积极财政政策才会更加积极有效。二是财政政策要注入宏观确定性来稳定市场预期，稳定预期就能稳住大局，进而使我们面临的公共风险最小化，让不确定性收敛到市场之内。三是基于公共风险管理来创新财政政策。

　　从风险的角度来说，最终衡量财政政策的标准之一是其是否能帮助微观风险出清，实现公共风险的收敛。具体体现为能否实现三个目标：一是通过稳定微观主体预期来实现社会总供需的良性循环；二是通过促进就业和人力资本积累，来实现公共服务供需良性循环；三是通过维持流动性和长期融资来实现金融供需良性循环。

　　此外，基于公共风险的制度变迁观，如果制度变迁滞后，政策不完善，不确定性扩大，市场中风险不能出清，就会转化为公共风险，导致微观主体成本普遍上升。防范化解重大风险就是针对公共风险，由于风险是无界、无形的，因此我们对风险形态要有穿透性的认识，要以改革来推动制度优化，更好地化解公共风险。

责任编辑：鲍一凡