2020金融消费者保护白皮书（全文）_新浪财经

第四章金融消费者保护的国际经验

　　金融危机爆发后，世界各国对全球和自身的金融发展问题进行了深刻反思，普遍认为对金融消费者保护的忽视是引发危机发生的一个重要原因。针对此问题，以美英为代表的发达国家开始重视金融消费者保护，在金融消费者保护政策、机构和教育等方面做出了有益尝试。其中，在政策框架方面，各国均就消费者权益保护进行了专门立法，明确将金融消费者保护纳入法律保护范围，制定了保护的基本原则和基本制度，建立了较完备的金融消费者保护相关法律体系。在机构设置方面，各国都设立了专业性机构负责金融消费者权益保护，并对行为监管、金融消费者保护职能与宏观审慎、微观审慎监管职能在一定程度上进行了区分。在消费者教育方面，各国均将金融消费者教育纳入国家战略，并注重利用互联网技术开展网上教育。

　　对于我国，应正确应对全球金融监管体系改革的趋势，积极主动研究和借鉴发达国家对于金融消费者保护的先进经验，加快构建专业的金融消费者保护法律体系，增强对金融消费者的教育力度，进一步促进金融市场健康有序发展。

　　（一）美国的金融消费者保护

　　1、美国金融消费者保护的政策法规

　　2008年，金融危机爆发导致美国经济严重衰退，引发民众对美国当时的金融监管制度产生了强烈质疑。2009年6月，美国颁布了金融监管方案《金融监管改革-新基础：重建金融监管》，并在此基础上，于2010年7月颁布了《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》（以下简称《多德—弗兰克法案》）。《多德—弗兰克法案》在深刻反思了金融危机的产生原因的基础上，提出了两大宗旨：首先，针对超级金融机构“太大而不能倒”的问题提出了解决方案；其次，重视保护金融市场中的弱势群体，避免金融消费者受到不公平交易和欺诈行为的损害。法案主要内容包括：美联储设立了消费者金融保护局，承接了原由美联储、货币监理署、储蓄机构监理署、联邦存款保险公司、联邦贸易委员会、国家信贷联盟署、住房与城市发展部等7家监管机构行使的消费者保护职能。

　　该法案实现了对金融市场全方位监管，明确了金融消费者保护与审慎监管具有同等重要法律地位，改变了联邦金融机构对部分非银行金融业服务提供者缺乏监管的局面。

　　2、美国金融消费者保护执法机构

　　消费者金融保护局是美国最主要的金融消费者保护机构，监管范围涵盖了银行、储蓄机构、信贷联盟（资产在 100 亿美元以上）以及上述机构的分支机构、非银行类住房抵押贷款发起人及服务商、发薪日贷款机构、学生贷款机构以及消费者金融保护局认定的非银行类的大型参与者。

图3 消费者金融保护局组织架构

　　消费者金融保护局的工作目标包括五点，首先，保证消费者及时获得简明易懂的信息，并做出负责任的金融交易决策。其次，保护消费者免受欺诈、不公、权利滥用及歧视性行为的损害。第三，修订过时、繁重、不必要的规章制度，减少监管负担。第四，监督受监管对象的执行情况，促进公平竞争。第五，保证消费者金融产品和服务的透明、高效运作。

　　消费者金融保护局的主要监管职能包括：一，组织开展金融消费者教育；二，收集消费者投诉，进行调查和回应；三，收集、研究、监测和发布与消费者金融产品和服务市场运作相关的信息，甄别与消费者有关的或可能影响到市场正常运行的风险事件；四，对监管对象的经营活动是否合规进行监督，并有权依法采取监管措施以纠正违法行为；五，发布与联邦消费者金融法律有关的各项实施细则、命令和指引；六，开展对于促进消费者金融保护局其他职能的行使确属必要或有益的支持活动。

　　为更好完成监管工作，技术成为消费者金融保护局的核心工具。目前，该局对于技术的应用主要体现在数据分析和技术创新。消费者金融保护局对自身的定位是一家数据驱动型机构，通过技术对数据进行采集、管理、存储、分享和保护，以达到运用数据进行分析和提炼更好地服务于内外部运行有关决策的目的。同时，消费者金融保护局积极致力打造成为创新性、以技术为核心的监管机构，并通过技术创新提高了自身的影响力和有效性。例如，消费者金融保护局在2018年推出“监管沙盒”，负责审查加密货币、区块链平台、私有货币和个人“微款”等，以鼓励区块链和其他金融技术的创新。

　　3、美国金融消费者教育

　　美国政府把对国民的金融教育作为一项重要的国家战略，2011年，美国发布了《全国金融教育战略—促进金融繁荣》，其目标包括强化公众对有效金融知识教育的认知度、提升和整合公民核心金融素质、改进金融知识教育框架、提升和推广有效实践。2015年4月，美国消费者金融保护局发布了《关于促进中小学金融教育的政策指南》。美国国家经济教育委员会建立了一套从幼儿园到12年级的个人金融知识框架，包括收入、购买商品和服务、信用、储蓄、金融投资保险等六点内容。

　　同时，根据《多德—弗兰克法案》，消费者金融保护局内设金融教育办公室，开通免费的消费者投诉和咨询电话，建立收集、监测并及时反馈这些投诉信息的机制。消费者金融保护局还设立了“老年美国人金融保护办公室”，职责包括“促进针对年满62周岁的个人开展的包括发放宣传单在内的金融扫盲活动，使得老年人在当前和未来做出金融选择时，免受不公平、欺骗及滥用行为侵害”。

　　此外，美国重视为消费者提供网络化、多样化的金融学习资源方面，例如，美联储设立了专门网站，为教师提供免费的个人金融和经济学相关方面的教学资源。美国金融素质与金融教育委员会则创建了MyMoney.gov网站，美国人可以从中找到联邦政府所有的金融教育资源和信息。

　　4、美国金融消费者投诉处理机制

　　根据《多德—弗兰克法案》规定，美国金融消费者的具体投诉处理程序包括：第一步，消费者在投诉平台上注册账号并选择具体的业务类型进行投诉。第二步，消费者金融保护局对管辖范围内的投诉事项，会将消费者的投诉内容及资料转至相关的金融企业，并督促金融企业核实、答复；对于管辖范围外的，则将投诉事项转至相关联邦监管机构处理。第三步，被投诉金融机构于15日内将投诉问题的最终处理结果告知消费者，并向消费者金融保护局递交反馈报告；对于投诉事项特别复杂的，处理时限可延长至60日。第四步，消费者金融保护局将投诉的基本信息提交至投诉数据库。第五步，消费者金融保护局向消费者发送金融企业的反馈报告，由消费者查看金融企业的回复内容，并向消费者金融保护局反馈意见。第六步，消费者金融保护局定期对投诉信息及数据进行汇总分析，并与各州及联邦监管机构共享，以便更好地监管金融企业及加强金融消费者保护方面的相关立法，投诉分析报告还将提交国会审查。

　　5、美国金融消费者保护的经验

　　（1）树立金融消费者立法保护的理念

　　国务院办公厅于2015年出台的《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》中提出：“研究探索金融消费者权益保护特别立法，逐步建立完善金融消费者权益保护规章制度，明确监管目标、原则、标准、措施和程序”。[ ]所以，相关部门应正确理顺金融产业发展和消费者保护的关系，在制定法律时，应以通过培育公平健康的市场环境来保障金融消费者的根本权利为目的，同时注重保障金融消费者的基本权利，和法律的可操作性。

　　（2）建立统一的金融消费者保护机制

　　美国重视金融消费者的投诉管理监督，并力求投诉管理的公开、公正与效率，其中，效率主要表现在金融消费者投诉处理机构从类型众多回归到单一型。目前，我国的金融消费者保护由各个监管机构单独设立的金融消费者投诉处理机构负责，如央行的金融消费权益保护局、银保监会的银行业保险业消费者权益保护局、证监会的投资者保护局等，缺乏相对独立和统一的第三方机构。针对这种情况，可探索建立各保护机构之间的协调机制，在积累处理金融消费者投诉经验的同时，逐步形成一套相对统一的投诉处理机制。并可借鉴美国经验，探索建立如消费者金融保护局等机构，制定统一的投诉监督流程，专门承担和履行金融消费者保护及教育职责。

　　同时，可借鉴美国消费者金融保护局的经验做法，根据日常掌握的金融机构情况和历史检查结果，结合对金融机构的风险评估，合理进行分析，选择金融消费者保护风险程度较高的机构进行现场检查，提高现场检查的针对性，以便更好的实现金融消费者保护职能。此外，可尝试编制符合我国实际的《金融消费权益保护监督检查手册》，对检查内容、检查流程、检查方式、检查文书格式作出详细的规范性说明，为金融消费权益保护监督检查工作提供措施指导与技术支持，为检查人员提供明确的操作依据。

　　（3）加强技术创新在金融消费者保护过程中的运用

　　在数字经济时代，金融科技的飞速发展，使得技术创新在金融消费者保护过程中的运用愈加重要。美国的消费者金融保护局就非常注重技术在监管工作中的应用，并积极尝试通过技术创新适应新形势下的监管要求。例如，通过推出“监管沙盒”监管加密货币、区块链等新技术在金融领域的应用。

　　我国应积极探索适合我国国情的金融科技监管和消费者保护模式，如“监管沙盒”等先进经验和模式，通过金融科技应用“试验室”等方式，开辟提供公开透明的政策推演和试验环境，深入研究消费者金融保护过程中的技术创新应用。并加快现有金融消费权益保护信息管理系统的技术创新，不断提升金融消费权益保护过程中的科技含量。

　　（二）英国的金融消费者保护

　　1、英国金融消费者保护的政策法规

　　2008年金融危机爆发后，英国于2010年4月颁布了《2010年金融服务法》。在该法案中，“金融稳定”被加入金融监管机构——金融服务局的监管目标，同时，金融服务局设立了独立的机构承担对消费者的金融教育职能，以提升公众对金融商品及服务的认识水平。但该法案构建的大一统监管模式难以顾及协调审慎监管和行为监管。

　　2012年，英国颁布了新的《金融服务法》，对监管体制做出进一步的改革。首先，在英格兰银行内成立金融政策委员会，旨在关注金融系统整体情况，维护金融体系稳定，对系统性风险进行识别和评估。其次，撤销金融服务局，设立审慎监管局和金融行为监管局，从单一监管转变为“准双峰监管”。其中，金融行为监管局承担金融业的行为监管和金融消费者保护职责，审慎监管局承担提高被监管机构的安全性和稳健性职责。不同于“双峰监管”模式中行为监管机构和审慎监管机构彼此独立，并都独立于央行，英国的审慎监管局和金融行为监管局在宏观审慎监管方面均受英格兰银行下设的金融政策委员会领导。

　　2、英国金融消费者保护执法机构

　　金融行为监管局设主席一名，首席执行官一名，其最高决策机构是董事会，决策的执行主体是执行委员会。董事会下设7个委员会，并根据不同业务职能设立了9个职能部门。

图 4 金融行为监管局组织架构

　　根据新的《金融服务法》，金融行为监管局的职责包括三点，金融消费者保护；促进有效竞争；确保市场诚信；并依托积极主动型监管、事件驱动应对型监管和问题及产品监管等三种方式以达成监管目标。其中，积极主动型监管旨在提前发现金融市场和企业的潜在风险，如利用BMSA（Business model and strategy analysis）框架分析对于消费者和市场诚信的潜在风险等方式。事件驱动应对型监管旨在对发生的恶性事件做出应对，如金融行为监管局在第一时间快速反映、准确应对恶性事件，鼓励企业采取全面、可信行动计划来逐步消除风险等方式。问题及产品监管旨在提升监管成效，提升消费体验。

　　3、英国金融消费者教育

　　2010年，英国成立消费者金融教育局，负责开展金融消费者教育工作，提高英国民众对金融事务（包括英国金融体系）的理解和认知，并提高一般大众的财务管理能力。2011年4月，该局更名为财务咨询服务公司，并开始同步运营网站、咨询电话和面对面咨询业务。2012年4月，根据《2012年金融服务法》，该局又被赋予了提高债务顾问服务品质、连续性及可得性的职责。至2015年10月，该局发布了英国第二版金融教育战略，战略时间跨度为10年，搭建了以消费者生命阶段（少年儿童、青年、中年、老年）为横轴、金融行为（良好的日常财务管理、为人生关键事件所做的充分准备、应对财务困境）为纵轴的全面覆盖的实施框架。

　　4、英国金融消费者投诉处理机制

　　在英国金融行为监管局设立后，在《监管手册》中设立公平对待投诉专章，就金融机构的投诉处理做出了具体规定，具体包括六点内容。

　　首先，金融机构接到投诉后，应进行准确的调查，并判断客户诉求的内容、合理性及补救措施，并快速、公正、清晰的答复投诉人关于投诉事项的评估和调查结果，以及拟采取的补救或补偿措施。

　　其次，金融机构在处理过程中应及时告知投诉人处理进展，并在收到投诉事项之日起8周内正式回复投诉人。

　　第三，对于投诉事项的处理结果，金融机构可以书面形式将接受投诉并采取补救措施、不认可投诉但愿意采取补救措施和不接受投诉并说明原因等三种回复告知投诉人。对于第三种回复，金融机构应向投诉人提供英国金融申诉专员公司的投诉指南及网址，告知该投诉人有权在规定时间内提出申诉。若投诉事项未能在8周内处理完毕，则必须告知投诉人延迟的具体原因以及其可以就此转向金融申诉专员公司申诉，并同时提供投诉指南及网址。

　　第四，提供投资服务的相关金融机构的投诉处理档案应至少保存5年，其他金融机构的投诉处理档案应至少保存3年。

　　第五，金融机构应每半年向该局提供一次投诉处理情况报告，而仅提供信用类服务、运营网络贷款平台、年业务收入不超过500万英镑的金融机构，应每年向英国金融行为监管局提供一次投诉处理情况报告。

　　第六，金融机构上半年的投诉分析报告应不迟于当年8月31日公开报告摘要，下半年的投诉分析报告应不迟于次年2月28日公开报告摘要。并且，报告期内投诉数量不低于500件的金融企业，需向社会公开投诉处理情况报告摘要。

　　5、英国金融消费者保护的经验

　　（1）提高金融消费者教育效率和深度

　　随着我国经济发展和在全球影响力的进一步增强，我国金融业已经逐步开放，并成为最重要的角色之一，在经济发展中承担着重要角色。但目前我国金融消费者的专业能力普遍不足，对各种金融产品的组成和内容无法准确鉴别，对金融机构采取的各种信息隐蔽手段也无法准确辨识。而“一行两会”在各自监管领域开展的金融消费者科普教育试点工作的范围较窄，且以科普为主，无法适应目前金融消费者的需求。所以，可借鉴英国的货币咨询服务公司模式，设立独立的专门教育机构，为金融消费者提供其需要的教育咨询和理财规划等服务，并可降低服务成本，提高服务效率。

　　此外，应积极利用互联网手段，根据消费者的网络使用特点和习惯，拓展线上金融教育新模式，普及金融知识，吸引更多消费者关注自身的金融权益，丰富金融消费者教育的模式、提高金融消费者教育的效率。

　　（2）审慎选择金融监管模式

　　英国的金融监管模式从金融服务局单一监管转型到“准双峰监管”，表明英国金融行业监管已经转向成为审慎监管和经营行为监管并重。

　　我国目前的金融监管模式对于维护现阶段我国金融业稳定和发展起到了重要作用。但是，“一行两会”内设的保护机构只负责教育和处理投诉，并不负责经营行为监管，只有在接到金融消费者投诉后才会处理问题，对于金融消费者保护的程度较弱。并且，我国的金融监管机构同时承担了审慎监管和经营行为监管的职责，也存在一定的潜在风险。未来，随着全球竞争逐渐加剧，我国应调整现有金融监管模式，以适应全球金融创新的大环境，促进金融监管和金融消费者保护在新时期的发展。

　　（三）澳大利亚的金融消费者保护

　　1、澳大利亚金融消费者保护主要政策

　　2009年，澳大利亚颁布了《国家消费信贷法》，成为该法案统一了澳大利亚的消费信贷立法，对信贷许可、负责任的借贷行为、信贷登记制度等问题做出了详细规定，成为证券与投资委员会调查金融服务和产品方面的不当行为、消费信贷领域犯罪行为、民事处罚、行政处罚的主要执法依据之一。

　　2、澳大利亚金融消费者保护执法机构

　　证券与投资委员会是澳大利亚金融消费者保护的主要执法机构，其基本职责包括：维持金融体系运转，提升金融体系以及金融业形象；加强信息披露，增强金融体系中投资者和消费者信心；依照法律履职，设立最低程序要求；有效、迅速地接受、处理、储存所获信息；在可行前提下，使公众获得金融机构、其他机构相关信息。采取一切可能的、必要的措施和手段，贯彻执行法律。

　　证券与投资委员会监管范围涵盖了多个领域，包括核发金融专业人员执业执照并监管；审核新型金融产品，监督金融机构遵守营销规范和其他监管法规与行为规范，保护金融消费者权益，提高投资者和金融消费者的信任和信心；推动建立公正、有序和透明的市场；监管一般类公司的资金募集、公司治理、股东权益、企业并购、市场信息披露等公司行为。[31]

图5 证券与投资委员会组织架构

　　3、澳大利亚金融消费者教育

　　证券与投资委员会负责澳大利亚的金融教育工作，包括制定金融扫盲战略，向政府金融扫盲理事会报告工作，向金融消费者、零售投资者提供指导性意见、工具和教育。

　　证券与投资委员会重视学生、青年和弱势群体的金融教育。对于学生群体，该委员会将“理财教育计划”并入国民教育。2013—2014 年，共有1400所学校加入理财教育计划，超过10000名教师受到培训，发放40000份资料。对于青年群体，证券与投资委员会开展了“理财新手”活动。针对弱势群体，证券与投资委员会则制定了“本土金融消费者普及计划”。[31]

　　此外，对于普通消费者，证券与投资委员会的金融教育工作主要通过“理财”MoneySmart网站进行。该网站为消费者提供贷款计算器、金融信息以及相关教程，并可链接18000家以上网站。据调查，26%的澳大利亚成年人知道该网站，86%的用户浏览该网站后有所行动。同时，MoneySmart网站向智能手机用户提供APP 下载服务。

　　4、澳大利亚金融消费者投诉机制

　　澳大利亚的金融消费者保护职能由澳大利亚证券和投资委员会承担，但该委员会并不具体处理投诉，具体的金融消费者保护工作由金融申诉专服务机构承担。

　　2015年，金融申诉专服务机构调整了争议处理程序，金融机构的内部投诉处理成为纠纷调解的前置程序，如果消费者对金融机构投诉处理结果不满并向金融申诉专服务机构投诉，金融申诉专服务机构将会给相关金融机构21天的时间与消费者协商解决。如果协商依然无法解决问题，金融申诉专服务机构在全面调查投诉情况的基础上，会通过协商或召开调解会议的形式处理。如果问题在经过协商或调解会议后依然无法解决，则进入裁定程序。根据投诉事项复杂程度及重要性的不同，裁定可能会采用单独督察员或督察员牵头三人陪审团。裁定结果将是最终处理结果。在收到最终处理结果后，如果投诉人30日内表示接受，则裁定生效，纠纷双方均受裁定结果约束。如投诉人表示不接受裁定结果，则裁定结果无效，投诉人可采取进一步的法律措施。

　　5、澳大利亚金融消费者保护经验

　　目前，我国金融企业集团化经营、金融产品功能复合化趋势愈加明显，以机构监管为主、以功能监管和行为监管为辅的监管安排，已难以适应新的金融市场变化。在当下的金融市场中，行为监管愈发重要，应当进一步加大其监督梯度，投入更多资源，才能够取得更好的金融消费者保护的实施效果。应进一步完善金融消费者保护立法体系，推动金融消费者权益保护、金融消费者个人信息保护等内容的专项法律法规进程，明确金融机构出现不当经营行为或侵害消费者合法权益的情况下，金融监管机构视的各类监管、调解措施。同时，应培养行为监管专业队伍，加大对消费者权益保护部门的资源配置，加强源头把控，进一步丰富行为监管的手段及内容，结合预防性事前保护和问题驱动性事后保护，通过有效的金融教育服务和行为监管处罚力度，达到维护金融市场的公平有序竞争的目的。

　　（四）国际组织的金融消费者保护

　　1、国际组织的金融消费者保护主要政策

　　1985年，联合国大会通过的《联合国消费者保护准则》，第一次在国际层面上提出了消费者权利的概念。世界金融危机后，二十国集团（G20）、世界银行、国际消费者盟、三大国际金融监管机构联合论坛等主要国际组织开始调查研究金融消费者保护问题，并着手制定金融消费者权益保护的基本原则、制度指引及具体建议等国际规范。

　　其中，国际消费者联盟在2011年3月发布了《安全、公平和竞争的金融服务市场：给 G20 关于提升金融服务领域消费者保护的建议》，要求各成员国政府以较高标准实施金融消费者保护措施。G20于2011年10月制定了《金融消费者保护的高级原则》，以帮助二十国及其他经济实体强化金融消费者保护，但该原则遵守开放性、自愿性，并无强制约束力。世界银行在2012年6月发布了《金融消费者保护的良好经验》，提出了金融服务领域的39条通用建议，包括了保护金融消费者权益的实体规范，以及程序性争端解决机制。三大国际金融监管机构联合论坛于2014 年4月发布了《关于银行、保险及证券销售点信息披露的最终报告》，对不同类型金融产品在销售时的信息披露风险提出了完善建议。

　　2、国际组织的金融消费者教育

　　G20在《金融消费者保护的高级原则》“金融教育与金融认知”一节中从不同主体角度提出了完善金融消费者教育制度的建议，提倡各成员国从不同角度构建金融消费者保护机制。建议所有机构及部门都参与到金融教育活动中，使消费者能够便利地获取消费者保护、消费者权利和义务等相关信息，并建立帮助消费者获取知识、技能及风险理解能力的适当机制。[ ]同时，《金融消费者保护的高级原则》建议成员国将金融教育作为本国金融消费者保护的重要工作，通过多样化和适当的途径进行普及，并针对不同群体的消费者，制定有针对性的教育项目。

　　世界银行的《金融消费者保护的良好经验》建议各成员国重视不同年龄段消费者的金融知识水平，制定相应的金融教育和信息计划，并积极推动和参与计划执行。同时，政府应积极与消费者、行业协会、金融机构协商，满足消费者的合理需求与预期等。

　　3、国际组织的金融保护投诉机制

　　G20的《金融消费者保护的高级原则》认为，政府的司法体系应当确保消费者能够获取充分、经济、独立、公平、及时且高效的投诉处理与救济机制，并不得向消费者施加不合理的费用、拖延或其他负担。除解决纠纷的外部司法途径外，金融机构及其代理机构亦应在其内部设置类似的投诉处理机制。

　　世界银行在《金融消费者保护的良好经验》中提出，每个金融机构应设置明确的投诉处理流程，并实时更新其所接到的投诉记录。金融机构须完善其内部处理机制的方案，包括程序时限、客户反馈等，需要形成不断完善的处理机制。金融消费者保护的良好经验》认为，各国政府应当为消费者提供独立、权威、专业的金融督查机构或类似的监督机构，金融督查机构或类似机构能够做出对金融机构有约束力的决定，且该机构须独立于其他监管机构、金融机构及行业自律组织。并且，作为独立的第三方监管机构，金融督查机构应具备一定的准司法效力与执行权，该机构的构建对于提升金融消费纠纷解决的效率，拓宽金融消费纠纷的解决渠道具有参考价值。

　　4、国际组织的金融保护经验

　　根据国务院 2015 年发布的《推进普惠金融发展规划（2016-2020 年）》显示，目前我国人均持有银行账户数量、银行网点密度等基础金融服务水平已达到国际中上游水平，但是，我国金融服务的广度和深度依然有待进一步提升，在乡镇等区域，银行卡持有率高而使用率低的情况较为突出。在这种情况下，可参考相关国际组织的政策建议，大力推进普惠金融，保障金融消费者的参与权、提升金融服务的普及率，使更多家庭真正参与到金融市场中，持续提升社会金融机会均衡性。例如，可在城镇化建设过程中，注重加快金融基础设施和配套服务建设，注重城乡金融服务的均等化和便捷化，确保更多人群可以享受到有效、便捷的金融服务。又例如，充分发挥金融扶贫作用，使扶贫攻坚战中、尤其在预防返贫的工作中，使贫困地区、弱势群体得到必要的金融支持，以更公平、合理的机会与成本从金融机构获得存款服务、贷款服务和资金结算服务，提高其改变经济境遇、改善生活水平的能力。

扫二维码 3分钟开户稳抓牛股回调良机！