冯俏彬：进一步深化投融资体制改革

　　意见领袖 | 中国金融杂志

　　作者|冯俏彬 王蒋姜‘国务院发展研究中心宏观经济研究部，冯俏彬系副部长；中国财政科学研究院

　　完善高效的投融资体制机制是优化投资结构、提高投资效率、保持投资合理增长的重要保障。“十四五”规划对我国投资领域的发展与改革作出了重要部署，强调要深化投融资体制改革，促进形成市场主导的投资内生增长机制。在这个过程中，如何充分发挥财政投融资的作用、推动地方政府融资平台转型，以及进行省以下财政体制改革等问题受到社会广泛关注。本刊特别策划“推进投融资体制改革”专题，约请相关专家对这些问题进行了深入探讨。

　　改革开放40多年以来，我国投融资体制改革取得巨大成就，有力地促进了固定资产投资和经济社会的快速稳定发展，为创造“中国奇迹”和我国成为世界第二大经济体立下汗马功劳。但也要看到，随着我国经济增长的阶段性变化，过去“土地—债务—增长”的模式已步入尾声，特别是当前地方政府债务负担沉重，有投资意愿但无能力，民间投资则是有能力但意愿低下，这都对现行投融资体制提出一些新的要求，需要及时深化改革。

　　我国投融资体制改革的简要回顾

　　一部政府投融资体制的变革史，也是改革开放以来不断厘清政府与市场关系的变革史，从中折射出不同时期对政府与市场关系的认识变化，折射出政府职能转变的轨迹以及市场主体不断发展壮大的非凡历程。

　　一是“政企分开”，政府投资的范围与企业投资的范围逐渐厘清。计划经济时期，所有的投资皆为政府投资。改革开放以来，因应同期经济建设的需要，政府投资在相当长一个时期内，主要集中在经济建设和产业发展等领域。随着我国市场主体不断发展壮大，近年来政府投资的范围已转向基础性、公共性等市场失灵领域。2019年《政府投资条例》明确，政府资金的主要投向是市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等非经营性项目。除此之外的领域均为企业投资领域，政府重点做好规划引导、监管服务等工作。

　　二是投资权限不断下沉。计划经济时期，只有中央政府有投资权，地方政府与企业没有任何投资权。改革开放以来，在企业成为主要投资主体的同时，地方政府也获得了比较广泛的投资权。从省一级政府开始，接着是市一级政府，到现在是各级政府甚至乡镇一级政府都有投资权。从投资的范围看，各级政府在相当长的一个时期内侧重于经济建设和产业发展，但近年来转向基础设施、市政设施、公共服务方面的特点越来越明显。

　　三是融资方式多样化。早期政府用于投资的资金主要为财政预算内资金。改革开放以来，政府融资渠道大大拓宽。在预算内投资之外，中央政府可通过发行国债或对国际组织负债等方式进行融资，地方政府则逐渐形成土地融资、平台融资、公开发行债券等融资方式。其中，比较有争议的是政府通过各类平台进行融资的方式，一方面满足了我国高速城镇化进程中庞大的基础设施建设资金需要；另一方面也导致地方政府性债务膨胀，预算软约束问题突出。

　　四是投资成效显著。投资的快速增长拉动了我国经济持续快速增长，同时也扩大了生产能力，拓展了居民生活空间。1978年，全国资本形成率仅为38.4%；到2022年，全国资本形成率上升为43.5%，资本形成总额对经济增长的贡献率达到50.1%。投资的快速增长还有效拓展了经济社会的发展空间，我国已成为拥有全部工业门类、200多种工业品产量居世界首位的制造业大国；交通、通信等基础设施实现从瓶颈制约到优势支撑；教育、卫生、文化等设施条件大幅改善，公共服务能力明显提升；城乡面貌发生翻天覆地变化，城乡居民居住环境和条件不断改善。投资为更好满足人民群众日益增长的美好生活需要提供了坚实的支撑和保障。

　　当前我国投融资体制存在的主要问题

　　当前，随着我国增长阶段由投资驱动型向消费拉动型转化，从过去注重经济增长速度转向追求经济社会的高质量发展，我国投资也进入了一个新的时期，现行投融资体制表现出一些不相适应的方面，一些问题表现还比较突出，需要及时解决。

　　政府与市场的界限仍然不完全清楚。通过多年的市场化改革，从理论上讲，我国政府投资和市场投资的界限已然清楚，即政府主要投资于基础性、公共性等市场失灵的领域。除此之外，凡是市场机制能发挥作用的领域，均以企业为投资主体。但是，一方面由于体制惯性，另一方面由于利益驱动，近年来这一本来已经清楚的界限又有些模糊不清。比如，一些地方政府通过建立产业基金投资于一些有较好发展前景的经济类项目，在一定程度上与民争利，挤占了市场空间。再比如，一些发达国家的实践已经证明，可以有效发挥市场主体、社会组织作用的领域，政府管制过多过严，仍然主要通过政府既投资又营运的方式进行，在相当大的程度上放大了公共服务需求，增加了政府负担。

　　投资安排上面临当前与长远的矛盾。我国已确立2035年基本建成社会主义现代化国家的宏伟目标。在这一历史进程中，受到多种因素影响，各级政府有超前进行基础设施、市政建设投资的考量，加之民众对于教育、医疗、养老等公共服务质与量的要求不断提高，这都大大增加了投资安排中平衡当前与长远之间矛盾的难度。与此同时，国际环境严峻复杂，地缘政治影响加剧，也要做好应对各类预料得到与预料不到的风险的准备，这都会折射到对相关设施建设的需求上。我国正处于经济转型期，也需要增加政府投资来稳定经济，保持经济运行在合理区间。所有这些投资需求，都有其合理的一面，但如果不能很好地平衡当前与长远的关系，就有可能将投融资压力过于集中在一个时期，导致短期压力过大，风险增加。

　　部分投资缺乏规模效应。将一度高度集中在中央的投资权限下放到企业和地方政府，是我国市场化、分权化改革的必由之路。但也要看到，在这个过程中，一些地方已经形成了对于投资的强烈依赖，将其作为拉动本地经济、提高政绩官声的主要方式，对于一些可投可不投或者没有经过严格论证的项目也投资上马。另外，在我国现行体制下，每一级政府都有不加区分的投资权，这使得政府投资在相当大的程度上异化为以行政单元为主体的投资，造成了重复投入、一些项目缺乏规模效应。各地竞相上马的小机场、城铁就是比较典型的事例。

　　专项债、城投债风险不容忽视。近年来，我国政府投资中比较突出的一点是，对于专项债、城投债过于依赖。以专项债为例，2015年，我国第一次发行地方政府专项债，当年新增部分仅1000亿元左右。但2020年以后，每年新增的地方政府专项债都在3万亿元以上，与此同时，专项债的使用范围不断扩大，目前已达到12个领域，专项债用于项目资本金的范围和比例也有所扩大。以2022年为例，其中四成左右的专项债用于未来没有收入保障的社会公益事业。城投债中，前期投资项目缺乏足够收益，近年来主要依靠借新还旧来偿还本息，这使得近年来地方政府性债务风险加剧。

　　深化我国投融资体制改革的主要建议

　　投融资体制是我国经济体制的核心之一，与正确处理政府与市场关系、推动政府职能转型，甚至有效调动和激发民间投资活力都高度相关。必须明确的是，通过大规模、大力度投资拉动经济增速、为经济起飞助力的时代大体已经过去，今后我国经济增长要更多依赖国内统一大市场下消费动力的释放。政府投融资体制要适应这一深刻变化，及时收缩规模、调整范围、优化投资主体，更加注意质量与效益。

　　一是坚守市场经济条件下政府投资的合理边界，进一步处理好政府和市场的关系。经过四十多年的改革开放，我国市场经济体制已经比较完善，一大批有实力、有能力的市场主体已经成长壮大，可以在投资中发挥更大的作用。要适应我国经济发展进入新阶段的要求，有序、有度缩小政府投资范围。在涉及长远、全国、基础性的投资上，政府投资绝不缺失。但在市场机制可以有效发挥作用的领域，政府投资也不要轻易介入。要进一步细化政府投资边界范围，逐步分类别、分行业建立政府投资项目清单、目录，进一步细化政府与社会资本以PPP、财政投资基金、REITs等方式合作的领域，推进政府投资禁止清单目录管理，实现市场资源配置与政府有效调控的有机结合。

　　二是以制度安排到位平衡好当前与长远的关系。当前，我国地方政府性债务问题比较突出，究其原因，固然受多方面因素的影响，但过于强烈的投资驱动是其中难以回避的原因之一。要从根本上管住管好地方政府债务问题，就必须要对以政府为主体的各类投资活动进行有效管理。要用制度安排到位、执行到位来平衡当前与长远的关系。在投资一侧，我国有运行多年且卓有成效的五年规划制度；在融资一侧，我国有中长期财政规划框架制度。面对多重需求，要通过制度区分轻重缓急，排出投资的优先序，协调好投资需求与融资能力之间的关系，找到愿望与能力之间的合适的平衡点。

　　三是优化配置政府投资权限，提升政府投资的规模效应。随着我国经济社会发展进入新阶段，一度下沉到县乡一级的政府投资权限应适当进行调整。原因有二：其一，基层政府与民众的距离最近，基层政府应更侧重于提供公共服务和实施社会管理；其二，随着我国由“农村中国”逐步变成“城市中国”，城市群、都市圈不断扩展，各城市之间的空间距离不断缩短，各类市政、供电、供水、供气、垃圾处理等公用事业，教育、医疗、文化等公共服务，已具备了区域性特征，这就超出了一个城市政府的范围，而需要在更大的区域内综合考量。在这一新形势下，应考虑上收一些辖区小、能力弱的基层政府的投资权限，促使其将重心放在公共服务与社会管理之上。同时，要逐渐打破过去几十年以行政单元为主体提供公共产品和公共服务的做法，大力提升公共产品的规模效应，从经济区域而非行政区域的角度，在一个更大的范围内，对政府投资进行统筹谋划和合理布局。

　　四是大力提升投资与融资的双向协调匹配程度。投融资体制一头是项目，一头是资金，两者之间存在基于项目和资金性质、特征、期限、主体等方面的内在匹配性。要打破当前过度倚重专项债、城投债的怪圈，提高项目与资金在性质、规模上的匹配程度，以多样化的融资方式对应不同“成本—收益”要求的投资项目。简言之，回收期长、社会效益高、公共特征显著的项目应匹配长期限、低成本的资金，如财政预算内资金和长期国债。期限长、未来有稳定现金流的项目应匹配有保本微利要求的资金，如专项债和城投债。期限较短、受益主体清晰、具备收费条件项目则应匹配市场化资金，如银行贷款。只有有所区别，才能防止风险过度积累，才能增强投资运营的安全性和可持续性。

　　总而言之，改革开放以来我国投融资领域取得了举世瞩目的辉煌成就，通过扩大再生产促进了生产流通分配消费整个经济循环，为经济迈向高质量发展打下了良好基础。当前我国经济正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，投融资领域要坚定不移贯彻新发展理念，合理扩大有效投资，持续优化投资结构，适时调整投资主体，增强项目与资金之间的适配，为我国经济社会高质量发展提供更加有力的支撑。

　　(本文作者介绍：权威、专业、理性、前沿，宣传金融政策、分析金融运行、报道金融实践)