黄奇帆：五险一金综合费率世界之最 建议改革公积金制度

　　文/新浪财经意见领袖专栏作家 黄奇帆

目前的公积金体系运行至少存在以下几方面的问题：一是公积金政策从上个世纪90年代开始试水，到现在20多年过去了也才只覆盖了1/3的城镇职工。二是法律刚性要求对广大尚未执行公积金政策的中小企业形成了隐性的合规成本。三是存在投资收益低、运营高消耗等问题，本身的存在还挤占了其他更高效率的制度安排。

　　今年，我们将决胜全面建成小康社会。在过去的40余年里，中国经济长时期保持着两位数的增长。1979年中国的GDP占全球的1%。2019年中国的GDP超过全球的16%，成为世界上发展最快的国家。这个成绩是怎么得来的？答案就是改革开放。中国国际经济交流中心副理事长黄奇帆认为：改革开放是中国40余年发展的核心动力，而贯穿这个核心动力的一条主线就是供给侧结构性改革，接下来的供给侧结构性改革将给中国经济带来诸多红利。由此足见，坚定不移推进供给侧结构性改革也彰显了党对改革开放的领导力。稳中向好的中国经济接下来将会是一个什么样的走向？供给侧结构性改革将给中国经济带来哪些红利？请看本刊记者对黄奇帆同志的专访。

　　记者：您提出推进供给侧结构性改革要加快推进生财型、聚财型和资源优化配置型改革，是出于一种什么样的考虑？

　　黄奇帆：2019年12月召开的中央经济工作会议指出，当前我国正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，结构性、体制性、周期性问题相互交织，“三期叠加”影响持续深化，经济下行压力加大。世界经济增长持续放缓，仍处在国际金融危机后的深度调整期，世界大变局加速演变的特征更趋明显，全球动荡源和风险点显著增多。在这样的背景下，统筹好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险、保稳定，保持经济运行在合理区间，难度很大，需要我们围绕有重大潜在红利的供给侧问题，推动一批生财型、聚财型、资源优化配置型改革，以供给侧结构性改革的新成效激发经济持续增长的新动力，推动我国经济社会高质量发展迈上新台阶。

　　一、金融领域对外开放的红利

　　记者：习近平总书记在中央政治局第十三次集体学习时强调要“深化金融供给侧结构性改革，增强金融服务实体经济能力”。您如何理解金融领域改革和对外开放？金融领域改革和对外开放又会为中国经济带来哪些红利？

　　黄奇帆：经过40年改革开放，我国工商产业领域引进的外资企业资产几乎等于全部工商产业资产的30%。外资企业形成的进出口总量占整个中国进出口总量的50%。但是，由于我们在金融领域的开放度不够，目前外资金融机构只占整个中国金融资产的百分之一点多。我们在三个方面的开放度有限。首先，外资不能办某些类别的金融企业，或者不能展开某些新业务，这是市场准入的门槛问题。其次，即使准入了，还有股权比例的限制。再次，即使工商注册登记了，还有的营业范围不能做。由于各类限制过多，一些外资银行的功能，跟一个办事处也没有多大区别。

　　中央高度重视这件事。从去年4月份到现在，国务院金融稳定发展委员会、人民银行、银保监会和证监会相继出台了64条很具体的开放性规则。其中有24条是关于市场准入的，有11条是关于股权比的，有29条是关于经营范围的。准入类方面强调在准入前给予外资同等国民待遇，股权方面可能会逐步让外资控股甚至独资设立境内金融机构，营业范围方面则放开各种各样业务许可。这64条能到位的话，相信今后几年会有一波非常热闹的外资金融机构进入中国的潮流，有可能一年带进来几十亿、几百亿美元，10年时间就有几千亿美元资本金，会带来上万亿美元的运行资金，这样就增加了金融供给侧的力量。到2030年以后，外资金融机构占中国全部金融资产的比例，从现在的百分之一点几涨到百分之十是完全可能的。特别应当强调的是，外资金融机构的开放不仅会带进更多的金融资本，还会带来金融企业管理的经验、金融产品开放的技术和国际金融市场运作的路径，倒逼中资金融机构在与狼共舞、与虎相伴的竞争中做强做大、更好地发展。

　　二、服务贸易领域开放的红利

　　记者：改革与开放从来都是相伴而生，40余年前的开放带动了中国的改革，同时40余年的改革也推动了开放。服务贸易的开放是衡量开放度的晴雨表。从供给侧结构性改革的角度看，您认为我们的服务贸易领域开放还有哪些空间和潜力？

　　黄奇帆：我国进出口货物贸易从1979年的200多亿美元增加到2018年的4.62万亿美元，顺差3518亿美元，成就斐然。但是我们在服务贸易领域尚未充分发挥潜力，目前一般是一年7500亿美元左右的规模，逆差3000亿美元。首先，服务贸易每100亿营业额，有70%左右能形成增加值；货物贸易100亿营业额，只有25%左右能形成增加值。我们服务贸易加货物贸易一共是5万亿美元，总的顺差只有500亿美元。但是用增加值来算的话，我们还是亏的。全世界100多个国家的服务贸易逆差加起来一共7000亿美元。我们就占了3000亿约40%，逆差过大。其次，我们现在做的2000多亿美元的服务贸易出口，大部分是劳动密集型的，缺少资本密集、技术密集和高附加值密集的品种。再次，中国的货物贸易运行过程中必然伴随的服务贸易业务，比如保险、清算结算、物流，大部分被境外企业做了。因为缺少自由贸易的制度安排，使得这一块一直做不大。

　　党的十八大以来，党中央国务院推出自由贸易试验区战略，就是要以自贸试验区推动贸易自由、投资自由、资金流动自由、物流仓储自由、人员就业流动自由、数据流动自由等六个方面的自由。服务贸易有几十个大类，两千多个小品种，这些都跟这“六个自由”有关。自贸试验区的一大使命就是要为中国解决服务贸易的瓶颈、短板创造条件，这将给中国的服务贸易带来发展的春天。10年、15年以后，相信中国的服务贸易可能从现在的7500亿美元翻一番，就是1.5万亿美元，翻一番半就是2万多亿美元。到那时候逆差就不是扩大一倍而是缩小一半，也许就一两千亿美元，折合人民币就是1.5万亿人民币，这将给中国经济带来万亿人民币的增加值。中国在进出口贸易上，今后十年真正的动力红利、体现高质量高效益要求的内容，就在服务贸易。

　　三、农民工在城市落户的红利

　　记者：党的十九届四中全会提出了国家治理体系和治理能力现代化的目标，擘画了社会主义现代化强国的宏伟蓝图。中国现代化的实现过程，也是城市化不断加快的过程。城市化进程中，农民工问题是瓶颈，首要问题是户籍问题。您是农民工户籍制度改革的大力倡导者，请您谈谈农民工户籍制度改革。

　　黄奇帆：上个世纪80年代农村的土地承包制改革释放了农村剩余劳动力，开启了轰轰烈烈的城市化过程。十八大以来，中央提出到“十三五”末要实现2亿农民工就地落户城区，其中有1亿在沿海城市落户，1亿在内陆城市落户。去年12月，中办国办联合印发《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》，提出“全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件。完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策，精简积分项目，确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例”。这是一项十分重要的、具有战略意义的改革措施，能对经济增长产生新的人口红利。

　　目前中国还有近3亿农民工，由于不能落户城区，使得这3亿农民工的“工作寿命”减少一半。与我国城市职工一般60岁退休不同，农民工一般干到45岁左右，随着年龄增大，沿海城市的企业一般就不聘用他了。他本来可以干到60岁，现在只到45岁，少了15年，少了15年就等于就业工龄少1/3。同时，农民工在正常上班的时候，一年12个月总有两个月回家探亲，这两个月回家相当于一年的1/6。1/3+1/6=1/2，理论上农民工的“工作寿命”因为是农民工状态而不是城镇户籍状态，大体减少一半。换言之就是3亿人减少一半。所以户籍制度改革不仅是改善农民工待遇的问题、人权的问题、对农民关爱的问题，同样也是生产力问题，是人口红利的问题。

　　因此，从这个角度看，谁把农民工的城市化户籍制度做好，谁就是赢得未来10年、15年主动发力的城市。哪怕你这个城市现在有1500万人，如果里边有900万农民工，你不做好这件事，让农民工今后10年不能落户，可能10年以后就有500万人被别的地区吸收了。1500万人口的超级大城市的常住人口可能就变成八九百万，变成第二等级的城市。作为供给侧结构性改革的一个重要任务，党中央已经提出这个问题，我们要着力落实。这是供给侧结构性改革有重大红利的措施，各地应该把它当作重大措施狠狠抓一下。

　　四、降低运输成本的红利

　　记者：据了解，我们国家的物流成本是全球最高的，这实际上是一种资源的巨大浪费。如何降低物流成本，把浪费变为红利？

　　黄奇帆：中国货物运输总量占GDP的比重是15%。美国、欧洲都在7%，日本只有百分之五点几。我们占15%，比其他国家额外多了几万亿的运输成本。中国交通运输的物流成本高，除了基础设施很大一部分是新建投资、折旧成本较高以外，相当大的部分是管理体制造成的。由于我们的管理、软件、系统协调性、无缝对接等方面存在很多问题，造成了各种物流成本过高。

　　举个例子。2018年我国铁路运营里程已达13.1万公里。这些铁路花掉近10万亿的资金，却只运输了中国全部货物的6%。其余的94%，汽车大体上运了84%~85%，飞机、轮船、管道运输也运一些。为什么会造成这种状况？因为把货物转到火车上很麻烦，大家就把东西装上汽车，上千公里开出去，算一笔账，汽车运输成本是火车的3倍。过去几十年各地开发区公共设施“七通一平”中，很少铁路通。事实上，只要一个企业有几十亿产值，火车就要开到厂里去。现在几百亿的企业货物运输，全靠卡车拉，这些都是不经济的。美国的铁路是100多年前建的，现在的货物运输量有20%是铁路运的，这就是资源优化配置，就是物流成本的集约节约。从这个意义上说，我们有很多浪费。建议各个地方、各个行业如果都把这方面问题梳理一下，衔接一下，就可以起到有效降成本的作用。哪怕降不到7%的GDP占比，能够在现有基础上下降3%~4%的占比，就省了3万亿~4万亿。

　　五、有效配置城乡土地资源的红利

　　记者：党中央、国务院出台的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出稳慎改革农村宅基地制度，并提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。您认为应如何有效配置城乡土地资源？

　　黄奇帆：由于城市用地的集约性，一个农民在农村的宅基地等建设性用地平均为250平方米，在城里的建设性用地平均为100平方米。全世界城市化过程中，不管发达国家还是发展中国家，由于城乡的变迁，人口集聚到城里，农村里的宅基地等建设性用地会大幅度减少，就使得农村耕地数量相对增加，所以没有出现耕地短缺的问题。但我们的农民是两头占地，农民到城里来，他在农村的宅基地还是留着的，宏观上城乡资源没有流动，没有配置。这不仅就造成耕地短缺，也导致了住宅用地少，土地供应成本高，整个城市的房价也就会高。

　　这里有一个城乡建设性用地指标增减挂钩总体平衡的问题。如果一亩宅基地产生20万元，1亿户家庭大概7000多万亩宅基地，如果有一半实现了城乡之间增减挂钩的转换，就是3500万亩。一亩地20万就是7万亿，这就是农民的一笔原始资本。在这个过程中，守住了国家法律规定的三个红线：第一，不能把集体所有权变成私有权。第二，守住耕地红线，把宅基地变成耕地，把耕地变成城市建设用地，增减挂钩，形成平衡。第三，维护农民的利益，这个过程使农民因宅基地的这个指标转换增加十几万、二十万的收入。“三个有利”形成有效周转，这也是供给侧结构性改革。

　　六、改革住房公积金制度的红利

　　记者：去年的《政府工作报告》提出，要明显降低企业社保缴费负担。当前，为了应对新冠肺炎疫情，减轻企业负担，国务院决定阶段性减免企业社保费和实施企业缓缴住房公积金政策。我国的住房公积金制度亟须改革，请您谈谈应如何推进这项改革。

　　黄奇帆：公积金是社会公共福利系统的阶段性产物，有其特定的历史环境和国家环境。该制度是上海向新加坡学来的。1990年代初，我国房地产还没有市场化，当时上海人住房人均只有7平方，全部靠政府和企业来造房子不可行。于是上海就学习新加坡住房公积金经验，相当于职工们搞了一个互助金。这个互助金，个人缴费6%，单位缴6%，资金集在一起，为买房的人提供低息贷款。这在当时还没有银行按揭的时候有其积极意义。但自1995年起，商业银行开始提供房地产按揭贷款。人们首付付完后，剩下的百分之七八十是商业银行按揭贷款。而当商品房市场循环已经形成的时候，公积金最初的使命已经基本完成。到2018年底，中国个人住房贷款余额25.75万亿，而公积金个人住房贷款余额为4.98万亿，在整个贷款余额中不到20%。其为人们购房提供低息贷款的功能完全可以交由商业银行或成立专门的住房银行来解决。

　　我国企事业单位现行五险一金综合费率达55%，已是世界之最。其中公积金为12%（养老保险缴费率为28%，医疗保险为12%，工伤保险、生育保险等各种小险种加起来约3%），一年1万多亿，目前已经累计达到14.6万亿的规模。目前的公积金体系运行至少存在以下几方面的问题：一是覆盖面不广，缺乏公平性。公积金政策从上个世纪90年代开始试水，到现在20多年过去了也才只覆盖了1/3的城镇职工。二是按照《住房公积金管理条例》，企业必须按时、足额缴存住房公积金。法律刚性要求对广大尚未执行公积金政策的中小企业形成了隐性的合规成本。三是存在投资收益低、运营高消耗等问题，本身的存在还挤占了其他更高效率的制度安排，如年金体系的操作空间。这需要我们找到更有效的路径，为个人、企业、国家建立新的、替代式的“资金循环”。

　　建议改革公积金制度，代之以建立新的年金体系。一是将现有已累积起来的14.6万亿的公积金直接转化成企业年金，并拓宽企业年金投资资本市场的机制和通道，确保公民已缴存公积金的收益只增不减。二是对已经发生的公积金贷款，可以按照一定利率优惠政策转化为商业贷款，由商业银行或住房银行按照差别化利率原则继续执行。三是将企业原本为职工缴纳的6%公积金转变为企业给职工缴纳的6%企业年金，而职工个人的6%年金并不强制缴纳，职工可以自愿决定是否缴纳。四是加大税收优惠力度，鼓励企业为职工建立企业年金制度，提高普惠性，从而为健全我国养老保障体系提供有力支撑。总之，经过这样的平滑转移，可以实现资源优化配置，把百姓、企业所创造的财富最大限度地加以利用，并让它为国家、企业、个人都创造更大的价值。

　　七、健全企业年金制度的红利

　　记者：最近，您在讲座中多次提到，我国应借鉴美国经验，健全推广企业年金制度。企业年金制度对我们的经济发展有何利好？

　　黄奇帆：一直以来，长期资本短缺、机构投资较少的问题制约着我国资本市场繁荣稳定，其根源在于一些基础性制度缺陷。从国际经验看，资本市场的长期资本应该以保险资金特别是养老保险资金为主。养老保险资金从体系上说有三类，第一类是政府收的养老金；第二类是商业性的养老保险或健康险；第三类就是企业年金。从占GDP的比重来看，前面两类中美两国都差不多，在20%上下。但企业年金规模2018年中国仅有1.47万亿元人民币，占GDP的比重仅1.6%；而美国2018年的401（K）计划下（类似于中国企业年金）的资金规模大约有5.2万亿美元，占GDP的比重约25%。

　　一般而言，上述三类资金投资资本市场的比重有所不同。前面两类一般10%左右，最高不超过30%，也就是说无论是商业保险资金还是政府的养老基金，只能拿出不超过30%的资金投资证券市场。而企业年金则不同。比如美国5.2万亿年金，将近2/3投资于共同基金。目前，在美国股市的1/3即10万亿是这三大保险支撑的，其中企业年金贡献最大。美国的企业年金之所以有这个规模和这种投资方向，得益于美国“401（K）补充养老保险计划”。其核心规定是：雇主为雇员缴的年金额在雇员工资的6%以内可以进行税前列支，雇员缴费在上限以内的部分可以进行免税。有了这一个杠杆，企业就会很认真、很努力地把本来可能要交税的转化为为高管、为职工补充养老保险，职工也会很积极参与；有这个杠杆就形成了占GDP比重超过25%、规模达5.3万亿的企业年金。

　　建议学习借鉴美国经验，进一步加大改革力度，健全推广企业年金。可将原来缴存公积金时使用的税收优惠政策沿用到企业年金上，要求企业缴存6%，个人按自愿缴存（但最高也不超6%）；企业和个人缴费都享受所得税税前抵扣政策；各个企业的年金可以按自愿原则集合成规模更大的投资基金，委托专业的投资机构投资，条件成熟时可以将投资股票的比例放宽至50%甚至2/3。这样就可以为资本市场引入源源不断的长期资本。有了这类资金的加入，资本市场就活跃起来了，大型的基金机构投资者也被发动起来。这不仅有利于补充社会养老保险资金，还有利于形成庞大的长期资本供给，为资本市场繁荣稳定奠定基础。

　　八、组建国有资本运营公司的红利

　　记者：国有企业改革是供给侧结构性改革的重要一环。国企改革的命题是从管企业、管资产转向管资本。党的十八届三中全会提出国企改革要组建国有资本运营公司。请您谈谈组建国有资本运营公司所产生的红利。

　　黄奇帆：针对国资国企改革，十八届三中全会提出了组建国有资本投资、运营公司，发展混合所有制经济，由管资产转变为管资本的大思路。其中，国有资本运营公司和国有资本投资公司有什么区别？好像投资和运营有区别，但区分又不是那么明显，这导致操作上几乎无从下手。我们理解，资本投资公司和资本运营公司至少有以下两方面区别：一方面，大凡资本运营公司，往往有资本无债务，总资产等于总资本；而资本投资公司可以举债融资。另一方面，资本运营公司在投资的时候，对被投资企业而言是财务投资者，只根据被投资企业的效益来投票，依据公司治理的基本原则来行使投资者权益，不负责不干预具体经营活动，这一点有点类似私募基金；而资本投资公司则要从战略性掌握产业链并实质性地控股一些企业。

　　这方面，新加坡淡马锡公司值得我们学习。该公司是新加坡政府的资本运营公司，目前总资产规模大约有4000多亿新元（约合2万亿人民币）。淡马锡不仅基本没有负债，其投资风格也是以财务投资为主，不干预被投资企业的运营。十年来，该公司员工数量始终没有超过800人，在全世界20个国家地区有20个办事处。4000亿新元中，有1000多亿投在美国，1000多亿投在欧洲，1000多亿投资以中国为主的亚洲地区。更神奇的是，30年来该公司年均资本回报在15%左右。

　　2018年，我国企业国有资产（中央和地方）资产总额210.4万亿元，负债总额135万亿元，国有资本权益总额58.7万亿元。建议拿出20万亿组建国有资本运营公司，其余交给国有资本投资公司。这20万亿如果授权给三个运营公司，一个公司6万亿~7万亿。这些运营公司可以像私募基金那样根据被投资企业的效益来决定进退，再与资本市场结合起来，与混合所有制改革结合起来，有进有出，资本就盘活了。这种财务性投资，做到10%的回报率相对容易。如果这20万亿的投资每年有个10%，每年就多了2万亿。这对发展混合所有制经济也是关键一招。

　　九、投融资PPP模式改革的红利

　　记者：PPP是落实党的十八届三中全会全面深化改革、推进国家治理现代化的一项具体举措。2019年，国家出台了PPP相关法律法规和政策，对PPP规范健康发展提供了稳定的制度保障。目前，我国的PPP市场已初步建立，但是其发展速度、质量和规模还有待进一步提升。您认为应如何深入推进投融资PPP模式改革？在推进中，要注意防范哪些问题？

　　黄奇帆：PPP（政府和社会资本合作）已经成为中国地方政府在基础设施建设领域融资的主要方式之一。截至2018年12月31日，在库PPP项目共有8649个、投资额13.1万亿元，其中4860个PPP项目处于执行阶段，项目落地率仅56.2%。特别是为防范地方融资风险，国家有关部委对PPP项目库进行了清理整顿，2018年后的项目数量大幅减少。如何有效释放PPP在促进基础设施建设中的巨大效能，也是“十四五”期间供给侧结构性改革的重要内容之一。

　　关键是要做到“五种平衡”：第一，凡市场化收费可以平衡投资的，比如高速公路项目就完全放开，由市场主体来做；第二，凡当期收费较低、暂时平衡不了的，像供排水、停车场等项目，就可以通过逐步调价的措施，使项目最终形成投入与产出的大体平衡；第三，凡是由政府提供的公共服务、不能收费的投资项目，要通过政府采购、分期付款的方式，把一次性投资变成长周期的公益服务采购，以时间换空间，形成长周期的投入产出平衡；第四，凡是特别大的投资项目，比如地铁项目，没有条件以采购方式推进运作的，政府就应配置土地等相应资源使其平衡；第五，对土地开发整治等收益很高的公共服务项目，政府要限定投资者的收益幅度，不能损害公共利益，否则就是搞利益输送。

　　推进中，要注意严防“五种问题”：一是防范“形股实债”的PPP，让政府背上高息债务；二是防范投资方在实际经营中乱收费，加重老百姓的负担；三是在一个地区要统一相关实施标准，防止同类项目不同标准；四是防范灰色交易，PPP项目往往集土地转让、项目招投标、资产收购兼并于一身，必须按规范程序操作，确保交易公开、行为规范、程序合法；五是防范项目遇自然灾害等不可抗力因素，如果影响到项目正常运转时，政府应及时施以援手，决不能出了问题撒手不管。有了这些规矩，PPP项目就能够有效推进，既不让投资者吃亏，政府也不吃亏，群众也不加重负担。

　　以上九条改革措施，都是供给侧结构性改革的具体体现。其中，深化服务贸易领域开放、降低运输成本、大力推进农民工在城镇落户等属于生财型的改革，有利于创造新的财富；加快金融领域对外开放、加快组建国有资本运营公司属于聚财型改革，可为经济注入新的活力；取消住房公积金制度、健全企业年金制度、有效配置城乡土地资源、深化投融资PPP模式改革属于资源优化配置型改革，可以显著提高资源配置效率，助推高质量发展。以上九条，并非新发明、新创造，而是来自于十八届三中全会、十九大战略部署的意图和要点。我们可以按照这个思路提供的分析框架和原理开动脑筋，想一些真正能够起到实效的改革举措，共同努力将我国改革开放事业和现代化建设推进到新的发展阶段。

　　文章出处：《中国领导科学》2020年第2期

　　(本文作者介绍：重庆市原市长、第十二届全国人大财经委副主任委员)