美国联邦养老金为何从不入市

　　文/新浪财经意见领袖(微信公众号kopleader)专栏作家 孙博

　　自由市场理念深入美国人心，美国民众不能允许政府牵头的巨量资金进入市场，以防止可能对市场造成控制和扭曲，而联邦政府养老金体量巨大，又为联邦政府独家掌控，当然难以进入市场。

美国联邦养老金为何从不入市

　　8月23日，国务院颁布了《基本养老金投资管理办法》，拉开了基本养老金市场化投资的序幕。对此社会存在不同认识。有人从养老金保值增值角度赞成市场化投资，也有声音认为，为了确保安全，养老金不应市场化投资，特别是投资股市，并且以美国联邦政府养老金从不进行市场化投资加以论证。美国联邦政府养老金不入市的逻辑是什么？ 我国养老金入市错了吗？

　　美国联邦政府养老金从不入市，只能购买特种债券。

　　美国联邦政府养老金类似我国基本养老保险，都是中央政府发起，旨在为国民提供老年基本生活保障的养老金计划。全名为老年、遗属及残障保险(Old Age Survivors and Disable Insurance，OASDI)，覆盖了绝大部分企业部门，部分联邦、州和地方政府公务员。2014年底联邦政府养老金规模达到2.8万亿美元，占当年美国GDP的16%。

　　美国联邦政府养老金的确从不进行市场化投资，绝大部分用于购买联邦政府为其量身定做的特种国债，美国政府对该国债的本息全额担保，长期来看收益率保持在4%以上。投资特种国债的资产占比达到95%以上，其余出于流动性考虑持有现金或存款。该国债的期限分布于1－15年间，可在任何时候根据支付需要提前兑付。

　　美国联邦政府养老金不入市有多方面原因

　　一是历史原因。美国联邦政府养老金始自1930年代的大萧条时期，大萧条期间，个人的财富积累可能在一夜之间损失惨重，导致美国人对财富的不安全感大大提升，这也让社会公众对养老金的安全性期待较高。虽然1935年的《社会保障法案》中对基金投资范围并没有做明确规定，但是出于对经济萧条和股市崩盘的忌惮，实际操作中资金还是按照存款储蓄在财政部开设的特别账户里，这从制度建立之日起为资金运作打上了安全性至上的标签。

　　二是政治原因。美国的政治生态中，州政府实际拥有更多权利，民众和国会对联邦政府一直很警惕。美国联邦养老金最开始采取的基金积累制，即个人在工作期间把收入的一定比例存储起来，退休以后用本金和利息收入来养老。

　　然而从1937年到1939年短短两年间，联邦政府养老金积累超过20亿美元，这让当时在野党和国会大为震惊。国会和民众担心联邦政府因为拥有庞大财力而不断扩张，进而侵害到美国的民主原则，所以1939年在联邦政府养老金修正法案中，将基金积累制改为现收现付制，即将在职人员缴纳的养老保险税收用以支付当时退休者的养老金。目的是希望基金在联邦政府手中尽可能少的留存。同时规定了联邦养老金必须进行70年平衡精算和购买财政部特别债券，这就从法律上禁止了联邦养老金市场化投资的可能性。

　　三是经济原因。自由市场理念深入美国人心，美国民众不能允许政府牵头的巨量资金进入市场，以防止可能对市场造成控制和扭曲，而联邦政府养老金体量巨大，又为联邦政府独家掌控，当然难以进入市场。

　　近三十年来，虽然养老金市场化投资运营逐渐成为各国趋势，但是美国始终坚持既有政策。事实上，与联邦养老金类似的遗属和伤残人士保险基金，1983年之前还可以购买财政部公开发行的债券，但此后也只能购买财政部发行的特种债券，不可上市，不可转让，只能赎回。

　　养老金是否市场化投资与资金的公共属性关系不大

　　事实上，美国还有为数众多的地方和州政府养老金计划，也属于公共养老金性质，是面向那些未被联邦政府养老金覆盖的人群。这部分资金总量达到3.7万亿美元，远超过联邦政府养老金，但是单个计划资金规模较小，且不为联邦政府掌握，所以允许其市场化投资。

　　以规模最大加州公务员养老金(CalPERS)为例，2012年资产达到2112亿美元，其中股票投资占60%，当年实现了11.4%的收益。事实上，加拿大等国的公共养老金市场化投资历史悠久，也取得了较好收益，缓解了养老基金收支压力。

　　由上可见，公共养老金是否进行市场化投资，并不单独取决于其公共属性，而是多方面因素共同作用的结果。所以不能用美国联邦政府养老金没有进行市场化投资，来否定我国基本养老金投资资本市场。一是我国基本养老金规模3万多亿，能投资股市的不会超过1万亿，远远小于我国资本市场和GDP的体量，难以对市场产生扭曲。二是美国奉行自由市场原则，坚决反对联邦政府直接参与经济活动的理念，也与我国经济实践存在极大不同。

　　从国内来看，全国社保基金和企业年金投资运营十多年，也实现了稳健回报。因此，对我国基本养老金的市场化投资运营，应该报以开放的心态，相信最终能够实现基金的保值增值，造福老百姓。

　　(本文作者介绍：人大管理学博士、首都经济贸易大学教师。)

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