文/中国经济50人论坛成员 韩俊
改革土地征收制度要缩小征地范围，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步回归到宪法规定的国家为公共利益需要才能动用耕地权这个基本原则上。政府要提高城乡建设用地的利用效率，特别是强化征地占补平衡的法定责任。
非公共利益需要国家不应征收耕地最近中央制定了关于“三块地”，农村土地征收，集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革这“三块地”的改革试点工作的指导意见已经正式下发。现在已经明确，全国每个省级行政单位选一个县级行政单位包括县级市来开展试点。试点的周期是到2017年年底，今后这一段时间将会有试点有条件、按程序、分步骤的来审慎稳妥推进。
去年10月份，中改小组已经批准了《关于引导农村承包土地经营权有序流转、发展农业适度规模经营》的政策性文件，今年1月份国务院刚刚颁发了《关于引导农村产权流转交易市场健康发展》的政策性文件，这两天我看媒体都在密集的解读这个文件，这个文件是中央农办来牵头起草的。
有关部门按照改革的计划部属，现在正在制定另外三个跟土地制度改革有关的政策性文件。一个是关于农村土地承包经营权，确权登记颁证全国性的指导意见。另外一个是关于农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的政策性指导文件，还有关于落实土地承包关系长久不变政策性的指导文件，这三个指导文件预期在2015年正式出台。
土地制度是国家的一项基础性的制度安排，这项制度关系到农民权益的保护，关系到新型城乡工农关系的构建，关系到社会和谐稳定的大局。
土地制度改革涉及的利益主体，包含的利益关系十分复杂。有些问题大家的认识很不一致，争议非常大。有些问题在决策上一时看不准，所以跟土地有关的改革方案的制定需要综合各个方面的利益关切，需要按照中央的统一部属坚持试点先行。
总结完善以后，再逐步推开，试点先行，边试点、边总结、边完善，在试点的基础上逐步推开，这是确立的一个最基本的原则。我们也期待土地制度改革在各地的试点能够探索出可以复制、可以推广的改革成果，也期待随着各项改革的展开能够努力，破解土地制度改革面临的各种理论难题和实践难题。
关于土地制度改革，中央非常明确的提出了要守住“三条底线”，这“三条底线”一是必须要确保土地公有制的性质不改变，二是必须要守住耕地红线不突破，三是必须要坚守农民利益不受损，这是非常明确的政策表述。为什么要确立这“三条底线”？在守住“三条底线”的基础上如何深化土地制度的改革？
一个基本看法：只有守住了“三条底线”，土地制度改革才能够防止出现天窗，才能够防止改乱了，防止出现一些颠覆性的错误。关于第一点，农村土地属于农民集体所有，这是我们国家的基本制度所确定的，所以我们的改革不能把农村的土地及其所有制改垮了，必须要确立这条守住农村集体土地公有制性质不改变的底线。
一个时期以来，理论界对于农村集体所有制改革的讨论是非常多的，也有一些人主张只有实行彻底的土地私有化允许土地兼并和集中，在中国才能真正建立现代化大农业。
中国最基本的一个国情是人多地少，如果实行土地私有，不加限制的允许工商资本可以大规模到农村圈占土地，毫无疑问，大批农民会丧失经营主体的地位，这样一来，就很容易造成农民失地、失业。如果在中国出现大量的农民失地、失业，一定会产生严重的社会问题。
农村土地实行农民集体所有，从50年代末开始实行集体所有，从自身所走的历程来看，保证了中国农民平等的拥有了最基本的农业生产资料，也保障了中国农民拥有最基本的一块宅基地，可以满足他最基本的居住需要，可以说农村土地集体所有制在中国是实现农民共同致富的保障。如果在变更土地公有制性质上瞎折腾的话是得不偿失的，是要付出代价的。
深化农村土地制度改革的根本方向是从理论、政策上已经非常清楚了，就是要坚持落实农村土地集体所有权，要稳定农户的承包权，要放活农村承包土地的经营权。现在在政策上，很多土地制度改革政策的制定已经沿着这条思路在逐步展开。落实集体所有权就是要落实农民集体所有的不动产和动产属于本集体成员集体所有的法律规定，这是我们的《物权法》第59条第一款明确规定的。
集体所有不是村民委员会所有，集体所有更不是村干部控制，集体所有是集体成员所有，所以要落实集体所有权就需要明确界定农民的集体成员权，要明晰集体土地的产权归属是集体成员，实现集体产权的主体清晰，这是改革的根本思路。
稳定农户的承包权就是要公平合理的将承包权分配给每个有资格的集体成员，也就是说你没有集体成员权，没有资格来承包本集体的土地，承包权是跟成员权密切联系在一起的，放活土地的经营权就是要将土地经营权配置给有经营意愿和有经营能力的主体，提高土地资源的配置效率来破解今后在快速工业化过程当中谁来种地的难题。
我们确立了要守住耕地红线不突破，这一点议论很多，有人说耕地红线是伪命题，全世界到处都是土地，我们为什么守这个红线？中国的基本国情是耕地总量不足，而且质量堪忧。但是城市建设一直以来走的就是外延扩张和大量消耗土地资源的路子。
同时我们也非常清楚的看到，尽管农村的常住人口越来越少，农村的建设用地不是减少的，也在增加，叫“双扩张”，不少地方农村出现空心村、空心户，土地资源严重闲置。
在中国快速工业化过程当中，如果缺乏有效的土地空间规划管理，缺少有强制力的法律，缺少强制力的农田保护措施，不仅良田会大量的流失，危及城市安全，而且城市病会持续蔓延。
去年我们的粮食进口已经突破了1亿吨，这是一个什么概念？两千多亿斤。1亿吨的结构，大豆占了70%，7000万吨以上，高粱、红薯、玉米、酒糟、大麦，玉米酒糟2500万吨，相当于500亿斤，占20%，实际上谷物的进口也就占10%，而且谷物的进口还是下降的。
如果我们没有耕地红线的话，现在国内粮食生产越来越高，国际粮价逐步走低，将来谷物的进口也会大量的增加。这样一来我们确定的谷物基本自给、口粮绝对安全这条政策底线就有可能被突破，所以说我们深化土地制度的改革不能够把耕地改少了，要进一步落实最严格的耕地保护制度。
中国有两项最严格的耕地保护制度，最严格的集体用地制度，到现实中看一看，哪能体现出最严格来？体现不出来。守住耕地红线需要发展紧凑型的城镇，提高城市人口密度。过去十年，根据国研中心的研究，城市人口的密度下降了25%，要提高城镇的人口密度也需要提高农村建设用地的集约度，要统筹城乡存量建设用地，提高城乡建设用地的利用效率，特别是需要强化征地占补平衡的法定责任。
现在很多地方存在狸猫换太子的问题，占的都是最好的地，补的都是差地，甚至有的地方只占不补，占多补少，占优补劣的现象非常普遍，现在中央提出要建立征地和基本农田保护政府领导干部离任审计制度，要做到守土有责。
中央明确提出来土地制度改革必须要坚守农村利益不受损的底线，土地制度改革涉及到农村利益关系的调整，更涉及到工农之间、城乡之间以及国民经济各个部门之间利益格局的调整，深化土地制度改革必须要保护好、实现好、维护好农民的土地权益，因为在整个的利益博弈当中农民的利益是最容易受损的。当前土地制度存在的矛盾确实很多，最大的问题是征地范围过宽，对征地农民的补偿还是明显偏低，农民的利益受损害比较严重。
从保护农民利益的角度来看，当务之急是在法律上要改革目前的征地补偿办法。应当按照党的十八届三中全会提出的要建立兼顾国家及其个人得土地收益分配机制，合理提高个人收益，保障农民公平分享土地增值收益的要求，要坚持公平合理补偿的原则，要着力解决因征地补偿安置标准过低造成被征地农民生活水平下降，长远生计没有保障的问题。
在城镇化的过程当中，无论是经营性的建设用地还是公益性的建设用地，只要城市建设需要，城市发展到哪里，政府就动用征地权利对农村的集体土地实行征收，沿着这么一条老路走下去的话，农民只能被动的来等着被城镇化。
改革土地征收制度就是要缩小征地范围，要严格界定公益性和经营性建设用地，逐步回归到宪法规定的国家为公共利益需要才动用耕地权这一个宪法规定的基本原则上来。
在这个基础上，对符合规划的经营性建设用地，不再实施征收，农村集体建设用地可以直接进入一级市场，这是一个改革的方向。但是现在还不可能在全国每个地方都这么做。按照现在改革的部属，在国土资源部确定的每个省一个县在一个实验区允许集体经营性建设用地直接入市，这样一来必然会突破现有的法律，国务院还要提请全国人大授权。
就跟上海自贸区一样，相关的法律在30几个试验区暂不实行，下一步考虑根据试点的情况设定法律怎么修改，下一步怎么继续往前走。
农村宅基地制度是国家为了保障农民的基本生活和居住权利而实行的一种特殊的制度安排，改革农村宅基地制度最重要的考虑就是要更加有效的保护农民宅基地的物权，所有权还是集体的，为了更加有效地利用农村宅基地的存量资源。
同时，在这个过程当中，也要防止单纯以扩大城镇建设用地规模为目的来强迫农民退出宅基地，强迫农民上楼，强迫农民集中居住，这个问题在一些地方农民的意见还是比较大的。
国务院已经颁布了关于农村产权流转交易的政策性文件，这是国家首部关于农村产权流转交易的全国性的指导意见，有了这个文件以后，农村产权流转交易就可以有章可循了。这个文件的定位不是说全国到处都要建农村产权流转交易市场，要因地制宜，要稳步推进。首先要发挥好现有的那些承包土地经营权、林权，扭转交易服务平台的作用，不是一哄而上到处建市场。
本文根据韩俊在“第六届中国经济前瞻论坛”上的发言整理。阅读发言实录
(本文作者介绍：国务院发展研究中心副主任，著名农业问题专家。)
欢迎关注官方微信“意见领袖”，阅读更多精彩文章。点击微信界面右上角的+号，选择“添加朋友”，输入意见领袖的微信号“kopleader”即可，也可以扫描下方二维码添加关注。意见领袖将为您提供财经专业领域的专业分析。
