文/新浪财经专栏作家 陈建奇
如果农户出现类似拆迁暴力等强制性土地流转时，侵权主体应受何种处分并未明确。在实际生活中，农户往往是弱势群体，如果此举没能及时落实，那么农民土地流转的权益不仅可能难以保障，而且可能加速土地非法集聚。
农村土地流转的风险近日，中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(下面简称《意见》)，拉开了讨论已久的农村土地流转的序幕，也预示农村土地改革开始破题。然而，土地改革为何在近年来持续争论？本次的文件能否为相关争论划上句号？
显然，问题没有这么简单，正如本次发布的文件指出的“各级党委和政府要充分认识引导农村土地经营权有序流转、发展农业适度规模经营的重要性、复杂性和长期性。”本次文件凸显了重要的信息，那就是给予各方以巨大灵活性，以此期待包容各方分歧，但这也暴露了潜在的风险。
在当前中国政府众多改革之中，土地改革的重要性不亚于其他任何改革。理论上看，土地作为重要的生产要素，需要明确产权并且构建与之相配套的高效的土地流转市场，才能实现其对经济社会高效的作用。然而，尽管包括农村土地流转在内的土地改革有其理论上的道理，但当前中国土地改革备受争议。
究其原因，在于难以确保在中国二元结构背景下推动集体所有的农村土地改革，使得当前二元结构背景下已经形成的相对稳定的经济社会均衡状态顺利过度到新的均衡形态，不至于因为土地改革而产生不稳定、不可控、低效率的问题。纵观世界历史发展，不仅没有理论说明当前的改革肯定不会出现不稳定的均衡，而且也缺乏可供借鉴的普适性经验。
在土地改革开展之前，可以衍生无穷无尽的争论，但当前改革越发迫切，尤其是大量农民工进城以后，如何处理农村的土地成为他们急切希望解决的问题，而土地改革的滞后也容易使得农业产业化尤其是现代农业发展难以快速推进。
在此情况下，土地改革的理论争论已经没有太多意义。讨论的重点应该转向制约土地改革的现实障碍，由此推动政策创新破解相关问题，推动土地改革逐步深化。从目前来看，土地改革确实面临着不少的挑战和风险。
首先，农民流转土地的权益保障可能难以名符其实。农村土地流转与其他土地出让一样，核心是价格即补偿机制的问题。而《意见》中指出“土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应由承包农户自主决定”，这表面上体现自主自愿的原则，但中央却未给出相应权益保障的明确法律支撑，而是要求地方制定相应的违规处罚条款。
地方政府并没有积极性出台强有力的保障措施，因为农户土地流转的充分自主性可能导致土地流转的成本极高，从而可能导致地方农业发展规划受阻。在此背景下，如果农户出现类似拆迁暴力等强制性土地流转时，侵权主体应受何种处分并未明确。在实际生活中，农户往往是弱势群体，如果此举没能及时落实，那么农民土地流转的权益不仅可能难以保障，而且可能加速土地非法集聚。
其次，农村土地流转的灵活性虽然有助于适应各地不同情况，但过于灵活的流转模式可能导致未来农地抵押转包的困难。中国幅员辽阔，存在较大的地区差异，土地优劣差异明显，统一制定补偿标准显然不现实。
为此，各地或者同一地区内部都可能存在不同的承包模式，而且在补偿方式上，有些是采取实物补偿，有些是采取货币补偿，货币补偿由于通胀因素而可能出现承包期限内的补偿价格争议。在此情况下，农村土地经营权转包难度较大，土地流转讨价还价的成本很高，由此可能造成农村土地经营权抵押对银行等金融机构的吸引力不大，现代金融对农业的支撑可能因此备受影响。
第三，中央未对大面积租赁土地的上限进行明确，可能滋生社会担忧的土地垄断。尽管《意见》明确：“各地对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地要有明确的上限控制”，体现了中央对大面积租地的担忧，但却将上限制定权利放在地方，这可能导致地方政府具有充分的灵活性。如果缺乏中央强有力的监督及上限监控措施，那么土地大面积集中的风险不容忽视。
(本文作者介绍：中共中央党校国际战略研究所世界经济室副主任、副教授。)
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