文/中国经济50人论坛成员 韩俊
中国的城镇化存在一个很突出的问题，就是对土地财政依赖过大，可能世界上找不到任何一个国家的政府，是通过依赖卖地来维持城市基础设施的运营，包括通过卖地的收入来搞城市基础设施的建设。
城镇化将释放更多的红利。国务院发展研究中心在研究这个问题的过程当中，提出走新型城镇化道路要处理好三大关系，第一个关系是产业发展、就业吸纳和人口集聚的关系。因为城镇化是一个人口聚集的过程，人口聚集的背后是产业的发展，是就业机会的创造。如果片面追求让人到城里来，没有产业支撑，没有就业机会的创造，一定会带来严重的城市病。
第二个关系是城市的经济发展、资源利用和环境承载能力的关系。全国城市常住人口已经达到7.3亿，北京、上海是特大型城市，人口过了2000多万。有的经济学家讲，北京可以搞到6000万人，深圳可以搞到3000万人。其实任何一个城市的资源和环境承载是有极限的，我估计深圳的市长和北京的市长，根本没办法想象拥有3000万人和6000万人的城市怎么来管理。如果北京再增加3000万人，水资源根本就没法承受。
第三个关系是城市化是农村人口向城市集聚，存在如何处理好城市空间优化布局和城乡协调发展的关系。中国不可能像新加坡那样，完全搞成一个城市化的国家。中国的现代化程度无论多么好，将来一定有一部分人住在农村，而且到了一定阶段还可能会出现“逆城市化”，有些城里退休的有钱阶层或者是老教授、老画家，肯定愿意搬到农村去生活。
现在韩国就鼓励一些老人从城市到农村去，他们制订了一个国家计划，每年要有5万人到农村去，政府帮助你去找住所，帮助你在农村重新创业。我估计中国总有一天也会走到这样一个阶段。一方面要推进城镇化，另一方面人口在大中小城市之间如何布局？在城乡之间如何布局？这是在做顶层设计的时候必须要考虑的一个问题。
根据李克强总理和世界银行[微博]金墉行长去年11月会谈达成的共识，在过去15个月的时间里，世界银行和国务院发展研究中心包括财政部三家，联合启动了一项重大课题的研究，参与研究的包括我们聘请的专家有110多人，有人说这是迄今为止国内最大的一个课题组。
在这项研究中，我们对新型城镇化给出了一个定义：为中国的新型城镇化应该是高效的、包容的、可持续的。研究围绕着三关键词展开——促进生产要素在城乡之间、城城之间、城市内部优化配置，增强城市创新能力，实现城镇化的集聚效应。包容的城镇化关键词有两个，一个是参与，一个是共享。
要让全体人民，特别是农民和弱势阶层要参与发展，而且要公平分享城镇化的成果。参与最重要的是要创造更多的就业需求，共享最重要的是公平的平等的公共服务。可持续的城镇化，就是以生态文明的理念为引领，构建绿色产业体系，形成绿色消费模式，增强绿色保障能力，实现人与自然的和谐相处。这是我们对高效、包容、可持续的新型城镇化给出的一个定义。
下面我想围绕着这三个方面，先讲一下研究中的一些主要发现和一些判断。
关于高效，我们认为城镇化在增进经济效率方面的作用还没有发挥，城市的集聚效率还不强，城市资源利用和配置效率还不高。突出的问题是资源利用，其中最突出的是土地的利用效率不高，土地市场在配置土地资源方面发挥的作用还远远不够。
这是一组城市开发强度的国际比较数据。什么叫城市开发强度？就是建成区的面积占城市国土面积的比重。中国的城市开发强度已经很高了，北京扣除山区后开发强度已经高达57%，上海是43%，深圳为47%。深圳的国土面积将近2000多平方公里，几乎开发过半了。前不久有人说，深圳可以搞到3000万人，实际上它已经没有地了，你不能把所有绿地改成城市，而且它还有山区呢。
今天下午看到一个数据，整个日本全国的开发强度只有16.5%，日本三大都市圈的开发强度只有16%。法国巴黎大区为21%。香港特区面积很小，只有1104平方公里，不到北京的十分之一。香港的人口有700多万，它的建成区面积只有260平方公里，还有500平方公里被划成受保护地区，这说明香港对土地的利用是相当节约的，香港还储备了大量的土地。到香港大家最大的感受是它的容积率非常高，看得见山，望得见水，到处是高楼。
我们国内地级市两百多平方公里的开发区很多，随便就搞出一个上百平方公里的开发规划，从土地利用结构来讲，明显不合理，当然这和我们的发展阶段有关。比如现在城市土地利用结构当中，工业用地占的比重太高，大约占到30%，而居住用地占的比重偏低，这和我们的城市产业结构有关系。
像伦敦、纽约、巴黎这些大都市，它们的GDP当中，工业增加值没有一个超过10%的。北京整个经济结构当中，工业仍然占到30%以上，天津占到50%以上，武汉占到了56%，我们的工业占比还是太高了。
大家看看这些数据，我们的土地利用结构，北京居住用地只占30%，而伦敦占到46.7%，首尔占到62.5%，纽约占到42.2%。最新的数据，全国城镇化、工业化每年需要建设用地超过1000万亩，其中基础设施建设用地去年已经达到31.7万公顷，工矿业用地21万公顷，房地产用地20.3万公顷。在这20.3万公顷房地产用地中，保障房用地占到三分之一以上，商品房建设的土地供给比重还是偏低。房子越来越贵的原因之一，是居住用地占的比重还是偏低。
城市建设要讲一个容积率。现在北京的住宅容积率一般限制在2.5以下，上海是2.5，香港是10，纽约甚至高达12。我听樊纲教授说，他不理解为什么土地这么短缺，而容积率却定的这么低。我想主要理由是要让居民能够看得见太阳，房子建得太高太密集就看不见太阳了，这恐怕是一个很重要的考虑。
在北京郊区买房的人，无法在当地就业，当地没有建立公共服务体系，在郊区买房子就是为了在那睡觉。早晨五点出来，晚上九点到家，成了朝五晚九，而不是朝九晚五。
这样一种城市规划模式，造成在郊区居住并就业的人占比重偏低，而通勤人群占的比例太高，给我们的城市交通造成巨大的压力，也使中心城市的房价抬得非常高，城市病非常严重。这反映了我们的城市规划理念有问题。
如果达到首尔的人口密度，广州还可以再增加420万人，深圳还可以增加530万人，当然这样的假设毫无意义。城市一旦建起来，相当于泼出去的水，覆水难收。你不可能把楼推倒重新再盖。我们很多城市的规划刚搞了二十年就已经落后了。
中国的城市路网的密度只有欧洲一些城市的六分之一，中国的街区比国外的街区要大的多，都是大院子套围墙，所以城市的连通性就很差。第一张图是意大利的都灵，城市街区很小。巴黎和东京的银座，很多街区只有150米乘以150米，几乎见不到1500米乘1500米的街区，而这样的街区在中国比比皆是。
浦东城市内部的布局和北京的北高楼，这是根据卫星的GPS图做出来的，如此大的街区使我们的土地利用的节约度也受到很大影响。现在世界上有一个叫慢城市运动，发达国家鼓励建立小街区，就是说你出门五分钟就能见到草地，上班步行距离不超过20分钟，城市节奏要慢下来。
现在中国什么都要快起来，北京很多人每天花在上下班路上的时间需要两、三个小时，这就是效率的损失。城市本身可以产生集聚效率，提高效率，但是如果城市规划布局不合理，城市病严重，本身也会造成效率的损失。
我国土地的城镇化明显快于人口城镇化。现在城镇建成区面积在过去十年增长了76.4%，但城镇常住人口只增加了50.5%。过去十年，我们的城市人口密度过去十年下降幅度超过25%，主要是很多城市搞了一些新区，搞了一些开发区，人口密度很多在每平方公里5千人以下。城市土地的利用不是越来越节约，而是越来越粗放。
中国的城镇化存在一个很突出的问题，就是对土地财政依赖过大，可能世界上找不到任何一个国家的政府，是通过依赖卖地来维持城市基础设施的运营，包括通过卖地的收入来搞城市基础设施的建设。
这里给大家提供一个最新的数据，2000年我们的土地出让收入只有596亿，2013年土地出让收入已经达到了4.2万亿，年均增长38.7%。土地出让收入占地方财政收入的比重同期从9.3%提高到60.9%。2000年到2013年，城市建成区的面积扩大了不到一倍，同期卖地的收入20万亿。
这种城市土地出让制度我们是从香港那里学来的。香港回归以来，卖地收入一共只有1626亿元，占同期财政收入比重是4.92%。2009年香港特区政府财政收入是3184亿港币，卖地的收入144.7亿港币。
去年上海卖地的收入超过了两千亿，北京也接近了两千亿。我到一个沿海地区的县级市去调研，市长告诉我，他们去年卖地的钱是120亿人民币。一个县级市卖地的钱就可以跟香港卖地的钱差不多。香港已经高度城市化了，没有多少地出让了，它也不能靠土地来发展。
我们把这些年土地出让收入画了一张图，从中可以看出土地财政是不合理的，是不可持续的。上世纪80年代末、90年代，我们从农民那里征来一亩地就2000元，到本世纪初提高到两、三万元。前几天去上海，征农民一亩地给的补偿也就七、八万元。
最近媒体大量报道平度土地引发的群体性事件，平度这次征地81亩，给农民将近800万补偿，一亩地还不到10万块。一亩地给农民的青苗补偿费和地上附着物的补偿费才2.5万元，给每个农民的就业安置费才6800块钱。平度承诺土地出让净收入的20%几再给农民，还要补偿农民1600多万元，这个补偿标准不低了，但是农民还是不答应。现在我们的土地出让收入是4.2万亿，但是土地征用的成本越来越高，所以土地出让的净收入是下降的。
国务院发展研究中心内部有一个课题评审，有一个研究报告讲，净收入占土地出让收入的比重能占到30%，这两年已经降到10%以下，也就是说政府靠卖地来赚钱越来越不可持续。
它的不合理还有一个方面。政府把土地市场完全垄断起来，以很低的价格把土地征过来，然后用一个很高的价格把土地卖出去。尤其是房地产的用地价格过高，地价越来越贵，房价也就越来越高，使得一些大城市的普通老百姓力根本无法承受这么高的房价。我们这种土地财政可以说是两头都侵害了民生，既损害了农民的利益，也损害了城市普通收入阶层的利益。所以说它既不合理，也不可持续。
现在土地出让的收入是取之于农，但是主要用之于城。城市建设之初占到55%以上，城市保障性安居工程的支出占到10.23%，农村基础设施建设支出只有8.42%。中央曾经出台文件，说土地出让纯收益不低于10%，但是还没有达到这个标准，现在比重只有3.87%。中央有关文件也讲土地出让的纯收益一部分要用于教育，但2012年这方面的比重只占到4.66%。
我讲的这些，都说明现在的土地利用是非常粗放的，土地收益的分配是不公平的。这是我们国家城镇化发展面临的第一个也是最突出的一个问题，是我们必须要解决的一个问题。
我们为什么要强调城市化应该是包容的呢。目前我们城市内部的二元结构越来越突出，城市化的包容性远远不够。刘易斯有个城乡二元结构理论，说农村有大量剩余劳动力。对剩余劳动力是怎么鉴定的呢？这些劳动力的边际生产率为零。形象的讲，一个家庭有5亩地，种这5亩地只需要3个劳动力。但是这个家庭有5个劳动力，3个人的活5个人干，有2个人的劳动力边际生产率就为零。这就是刘易斯对二元结构最经典的定义。
如果有工业化，有新的就业机会，农村劳动力中边际生产率为零这些人就可以大量的转移出来。这种转移对农业部门的生产率并没有影响，但是转移到一定程度，到了“刘易斯拐点”，城乡二元结构很快的就会走向一个现代社会经济结构。我们国家现在已经到了这个拐点，起码已经接近了这个拐点，这是我们现代化有决定意义的发展阶段。
问题是大量农村的剩余劳动力来到城市，但是现行的户籍制度使这些人只能在城市打工，却不能够融入城市，他不能够获得和有户口的城市居民同等的权利。这是一个非常突出的问题。现在城镇常住人口中，农民工及其家属有2.34亿人，不到4个城镇常住人口中就有1个是流动人口，这是一种典型的城市内部的二元结构。李克强总理讲，我们一定要下决心打破城乡之间和城市内部的“双二元”结构。
农民工的规模已经接近2.7亿人，举家迁移占的比重只有220%左右。农民工在城镇就业不稳、家庭不全、居所不定，有相当一部分农民工住在工地或住在单位宿舍。
有媒体报道，北京有100万外来农民工住在地下室，北京市说只有34万人，我也搞不清北京市这个数据怎么统计出来的。现在北京三环以内地下室的租金都上千块钱了。这是对城市内部二元结构的一个概括。由于这种城市内部二元结构的存在，使得中国在快速的工业化和城镇化过程当中，人民的收入差距并没有出现明显缩小的趋势。
这是我们根据世界银行的有关数据，做的一个不同国家基尼系数的分布图。中国的基尼系数是一条上升的一条曲线，最近有轻微的下降。中国并不是世界上收入差距最大的国家，但是我们越来越接近0.5的警戒线。拉丁美洲有些国家经济系数是0.6甚至比0.6还高。台湾的经济系数只有0.2左右。台湾是工业化、城镇化过程中最成功的控制了收入差距扩大的这么一个经济体。现在很多台湾人在海外求学，越来越多的人申请到大陆来工作。
我最近去台湾考察看到一个广告，国民党总部招收工作人员，月薪标准2.8万新台币，人民币和台币的汇率是5.0，也就是说国民党的中央机关招一个人员，一个月的月薪还不到6千元人民币。台大教授一个月的月薪也就是两万人民币，台湾普通员工一个月挣5千多块人民币，大学生毕业之后拿到的月薪也就是这么多。台湾工资差距不是很大。
我们的农民工工资去年平均达到3千块钱。像在北京、上海这样的城市，低于4千块钱雇不到工人。大陆普通劳动者的工资，再过5到7年就会赶上台湾。大陆现在很多行业比如IT、动画、设计等，工资已经比台湾高了。台湾这几年经济不景气，很多人到大陆来工作，而且是越来越多，大陆为解决台湾的就业问题做了很大的贡献。
我们城市化的包容性，最重要的是体现在对庞大的农民工阶层，我们的制度存在严重缺陷。大家看上面这张图。最近5年，农民工在城市参加养老和医疗保障的比例都在20%以下，而且过去5年提高的速度也很慢，5年只提高了4%。农民工在城镇参加正规社会保障的比例为什么这么低呢？我们做了一些研究和实地调查。
以武汉为例，一个农民工要参加城市社会保险，企业承担的费用占工资总额的31%，养老保险占20%，医疗占8%，失业占0.5%，计划生育占0.7%，工伤保险到0.5%-2%，个人达到10%，养老8%，医疗2%。武汉一个农民工要交足“五险”，企业每月要支付516元，个人支付165.71元。制造业的工资成本大约占到总成本的10%-15%，服务业大约占到30%-35%。如果企业给农民工交齐保险的话，很多企业的成本要增加1.8%到6%。
所以很多企业出于成本的考虑，多方规避法律规定，少报缴费基数和参保人数，甚至拒不为农民工参保。现在普遍的做法就是一个月给你发6千块钱的工资，但是你必须拿3千块钱的票据来报账，这样的话企业的社保负担就会大大降低，你的实际收入也没有受影响。这是一种普遍的违反财经制度的做法。
这张图中，从1995年以来，我们的最低工资标准是逐步提高的，全社会的工资水平也在不断的提高。我们的最低工资占城市平均工资的比例是一个下降的趋势，虽然最近几年趋势稍微有点变化，但是总体来讲，我们的最低工资水平相当于城市工资水平的比率只有25%左右，和世界其它国家相比这个水平是偏低的，有不少国家达到35%左右。
前几年富士康接连13个人跳楼，媒体做了很多的报道。很多地方就把最低工资当成了一个最高工资的标准，就按最低工资标准给农民工发工资。如果工人不加班一个月就挣一千多块钱，农民工一半的收入是靠加班。我们对世界上130多个国家工资契税做了一个比较。你的社会保障的各种扣除占你工资的比例，这是一种社会保障，也相当于工资税。
(本文作者介绍：国务院发展研究中心副主任，著名农业问题专家。)
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