摘要
2023年10月24日，十四届全国人大常委会第六次会议表决通过了全国人民代表大会常务委员会关于批准国务院增发国债和2023年中央预算调整方案的决议，决定在今年四季度增发2023年国债1万亿元，相较过去，本次增发规模相对较大，且全部列为中央财政赤字，打破了3%的赤字率约束。本文在对历次增发国债并调整中央预算赤字的情况以及历史年度发行的特别国债情况进行对比梳理的基础上，多方面分析了本次增发的“万亿国债”。本次新发行的万亿国债本质上是一般国债，但作为特别国债管理，体现了此次发行的国债专款专用的特点，同时加快资金形成有效投资。本次增发的国债还本付息由中央承担，不增加地方偿还负担，且资金全部按项目管理，用途规划明确，虽不可挪作化债使用，但间接利好地方政府化债；本次国债的增发体现了中央对明年经济增长的重视，通过基建投资提前布局，拉动就业、刺激经济增长。
正文
中央财政将在今年四季度增发2023年国债1万亿元，全部列为中央财政赤字，还本付息由中央承担，不增加地方偿还负担，今年拟安排使用5，000亿元，结转明年使用5，000亿元。
据新华社消息，发改委相关负责人表示，今年发生在京津冀、东北等地的暴雨洪涝灾害，暴露出我国在防汛防洪、救灾应急方面仍存在短板弱项，同时灾毁耕地和农田也亟待修复重建。2023年10月24日，十四届全国人大常委会第六次会议表决通过了全国人民代表大会常务委员会关于批准国务院增发国债和2023年中央预算调整方案的决议。根据10月25日国务院政策例行吹风会上公布的消息，中央财政将在今年四季度增发2023年特别国债1万亿元，主要投向八大方向来支持灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力。今年拟安排使用5，000亿元，结转明年使用5，000亿元。此次增发的1万亿元国债全部通过转移支付方式安排给地方使用，全部列为中央财政赤字，还本付息由中央承担，不增加地方偿还负担。
从规模及流程方面来看，本次增发规模相对较大，通过基建投资提前布局，拉动就业、刺激经济增长。
通过与过去几次年中增发国债并调整赤字情况对比，从规模上看，本次增发规模相对较大。国债一般基于程序化审批决策，由国务院于每年年初提请人大审议本年度发行额度，财政部制定全年发行计划并根据实际需要确定每期发行额度。历史上，我国一共有3次在年中增发国债，并相应调整赤字率，分别为1998年、1999年、2000年，调增金额分别为1，000亿元、600亿元和500亿元。2006年之后，我国开始对国债实行余额管理，国债在限额内可以“超发”。此后便无年中通过人大常委增发国债的案例。很明显，本次增发的1万亿元国债和历史相比在规模上更大。首先因为我国的经济体量在逐渐增大，目前我国的GDP规模已经由1998年不到10万亿元上升至2022年末的120多万亿元，所需要的国债规模也会更大，1万亿元国债规模占比不足1%；其次，此次国债主要用于工程建设，从流程上看，从增发国债到形成实物工作量，需要完成以下环节：中央发行国债→中央拨付地方→地方筹备项目→拨付具体项目→形成实物工作量，北方受气候影响，冬季多数项目会处于停工状态，而基建投资是根据实物工作量来对应统计，故很难在2023年内看到本次增发国债，提升赤字的影响，但同时也体现了中央对明年经济增长的重视，通过基建投资提前布局，拉动就业、刺激经济增长。
从赤字率角度来看，“万亿国债”调升全国财政赤字，打破3%的约束，是财政思路的一种突破。
从赤字率角度来看，由于四季度增加发行2023年国债1万亿元纳入财政赤字，全国财政赤字将由3.88万亿元增加到4.88万亿元，预计赤字率由3%提高到3.8%左右。
国债用于弥补财政赤字，是和一般公共预算配套的常态化债务工具。我国自2006年起实行国债余额限额管理，即指立法机关不具体限定中央政府当年国债发行额度，而是通过限定一个年末不得突破的国债余额上限以达到科学管理国债规模的方式，是中央政府以后年度必须偿还的国债价值总额，能够客观反映国债负担情况。国债余额管理相比以前的逐年审批年度发行额的方式具备更大的灵活性和主动性，这使得国债发行的限制性相应有所降低。
通常来讲，每年国债净融资额不超过年初设立的中央财政赤字预算。在国债余额限额管理模式下，只要国债净融资超出中央财政赤字的部分在之前年度结存额度内，就无需调整赤字率。赤字率作为财政赤字占国内生产总值的比重，是衡量财政发力情况的重要指标。截至2022年末，中央财政国债余额258，692.76亿元，控制在全国人大批准的债务限额267，008.35亿元以内，结存额度8，315.59亿元，余额低于限额，主要是在满足支出需要的情况下，根据库款和市场变化等，适当调减国债发行额度，减轻利息负担。因此，国债净融资可以超出年初确定的中央财政赤字，而无需调整赤字率。
《关于2022年中央和地方预算执行情况与2023年中央和地方预算草案的报告》中指出，2023年，赤字率拟按3%左右安排，比2022年提高0.2个百分点，赤字规模38，800亿元，比2022年增加5，100亿元。赤字率作为财政刺激经济存在的一条重要债务红线，根据《马斯特里赫特条约》提出的参考标准，一般要求等于或者低于3%。但在实际经济环境中，财政政策应更关注眼下的经济需要，而非3%赤字率的表面含义，更不应让这一数据“束缚住手脚”，因此本次发行国债未选择在限额范围内“超发”，而是提高赤字率，打破3%的约束，也是财政思路的一种突破。
从国债用途方面，本次新发行的万亿国债本质上是一般国债，但作为特别国债管理，体现了此次发行的国债专款专用的特点，同时加快资金形成有效投资。
本次新发行的万亿国债本质上是一般国债，但作为特别国债管理。特别国债属于较为特殊的财政工具。特别国债与一般国债相对应，是指特定时期发行、用于特定目的的国债，主要是服务于经济改革、应对重大突发事件等，专款专用。特别国债与一般国债在发行上有着诸多区别：在账户归属上，特别国债所募集的资金并非用于弥补财政预算赤字，不计入赤字及一般公共预算，但纳入政府性基金预算及债务余额管理；在发行流程上，特别国债较为灵活，可在必要时由国务院提请人大常委会审议，而一般国债在年初由国务院提请全国人大审议。特别国债指定用途，将有助于资金迅速落地到项目，在短期内投入建设形成实物量，提高财政资金的使用效率。
我国历史上曾经发行过的三次特别国债：第一次是1998年发行的2，700亿特别国债，用于补充四大行资本金以化解不良资产；第二次是2007年发行的1.55万亿特别国债，作为组建中国投资有限责任公司的资本金，提高外汇储备收益；第三次是2020年发行的1万亿抗疫特别国债，用于建设公共卫生体系和抗击新冠肺炎。本次国债虽为一般国债也有明确用途，是为了“集中力量支持灾后恢复重建和弥补防灾减灾救灾短板”，作为特别国债管理体现了此次发行的国债专款专用的特点，同时加快资金形成有效投资。
此外，除了做一般国债和特别国债分类外，国债根据息票品种可以分为贴现国债、到期一次还本付息和附息国债三种类型。贴现国债是发行期限在1年以内的债券，一次性还本付息，主要用于年内调剂；到期一次还本付息类型主要发行期限为1年期国债；附息国债一般发行期限在两年及以上。2023年以来，我国国债发行规模合计334，580.5亿元，其中贴现国债、到期一次还本付息和附息国债发行规模占比分别为26.08%、11.02%与62.91%。根据Wind数据，截至2023年11月8日，我国国债存续债券266只，存续规模余额27.94万亿。
从资金管理方面来看，本次增发1万亿元国债资金全部按项目管理，项目储备充足，用途规划明确，不可挪做化债使用，但间接利好地方政府化债。
据新华社消息，在本次国债资金使用方面国家发展改革委将落实“资金和要素跟着项目走”的原则，与财政部统筹推进国债项目安排实施各项工作。经初步筛选符合条件的项目有7，000多个，国债资金需求超过1万亿元。同时，各地方还正在按照国债投向领域，抓紧再储备一批项目并加快推进前期工作。对于符合质量的项目将优先安排预算资金，尽快形成实物工作量，目前对于8大项目领域的资金额度已初步划定，针对水利建设相关的项目额度安排将超5，000亿。虽然此次国债资金安排预计重点投放区域将以东北和华北地区为主，但仍有不少南方省份地区积极进行国债项目申报工作。从该角度来看，增发1万亿元国债的项目储备是充足的。
由于今年10月以来，各地正密集发行特殊再融资债券以置换隐性债务，地方债务压力负担显著，特殊再融资债券的本质是借旧还新，将隐性债务显性化，释缓当期偿债压力。那本次“万亿国债”的发行是否会被地方政府挪用于化债，从而降低对实体经济的刺激作用呢？
在10月25日国务院政策例行吹风会上，国家发展改革委副秘书长张世昕亦表示，为促进资金使用精准有效，本次增发国债资金全部按项目管理。将通过在线监测、现场督导等方式，加强对国债项目开工建设、资金使用等情况的监督检查，推动项目顺利建设实施。对挤占挪用国债项目资金等问题，将按照有关规定严肃追责。从原则上来说，此次发行1万亿元特别国债，用途非常明确，不可挪作化债使用。但资金由中央转移支付给地方后，原本地方政府用来巩固水利项目及其他相关基建项目的资金就可以腾挪出来，对急需灾后重建的地区来说，也在一定程度上降低地方政府的收支压力，也会间接利好地方政府化债、工资发放等经常性支出。
除发行国债外，其他财政政策增量工具还包括存量专项债额度使用、提前下达次年新增地方政府债务限额、强化财政政策与货币政策协调联动，支持政策性开发性金融工具落地，以及引入民间资本支持等。
本次“万亿国债”的发行引起众多关注，那么，除了国债发行之外，财政政策还有哪些其他增量工具可用来影响经济呢？
首先，是前文所提及的——存量专项债额度使用，谋划财政增量政策，其中的一大关键就在于盘活专项债限额空间。2022年8月24日，国务院常务会议明确，依法用好5，000多亿元专项债地方结存限额，需于当年10月底前发行完毕，此次了动用限额空间1.5万亿元的三分之一左右的额度，但考虑到后期各地重大工程还将加速推进，需要保障资金及时到位，继续探索专项债限额边际空间增量仍有较大可操作性。
其次，提前下达次年部分地方政府债务额度也可以纳入增量政策的考虑范畴。2023年10月十四届全国人大常委会第六次会议授权国务院在2023年~2027年期间，可在当年新增地方政府债务限额的60%以内提前下达下一年度新增地方政府债务限额。授权国务院提前下达地方债务限额并非首次提及，2018年12月，十三届全国人大常委会第七次会议表决通过了关于授权国务院提前下达部分新增地方政府债务限额的决定，授权期限为2019年1月1日至2022年12月31日，目前上述授权已到期。本次授权期限为决定公布之日至2027年12月31日。这有利于加快地方政府债券发行使用进度，保障重点领域重大项目资金需求，发挥政府债券资金对稳投资、扩内需、补短板的重要作用。
再次，是强化财政政策与货币政策协调联动，继续支持政策性开发性金融工具落地，用于补充重大项目资本金或为专项债项目资本金搭桥，中央财政予以适当贴息，考虑将更多行业、更多领域建设项目纳入资本金专项债支持范畴。2015年8月4日，国开行、农发行向邮储银行定向发行专项建设债券，中央财政按债券利率的90%给予贴息。专项建设债所筹集的资金建立专项建设基金，用于项目资本金投入、股权投资和参与地方投融资公司基金，以支持项目建设。此外，2022年8月，国务院常务会会议决定在当年6月发行的用于补充重大项目资本金或为专项债项目资本金搭桥的3，000亿元专项金融债额度上，再追加了3，000亿元，财政贴息期限均为2年。
最后，是强化政府的引导作用，通过PPP、产业基金以及基础设施证券投资基金（REITs）等模式引入民间资本支持，起到缓解政府支出压力以及拓宽投资标的的双重作用。2023年10月26日，首批4单消费基础设施REITs已完成申报，项目状态于次日均为已受理，与存量公募REITs产品发起人/原始权益人以国有股东背景为主不同，本次4单消费基础设施REITs中有两单发起人/原始权益人为民营背景，为民营企业加入公募REITs市场形成良好开端。
综上所述，本次增发1万亿元国债的主要目的，是支持灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力的项目建设，是补短板、强弱项、惠民生的重要安排，应防止地方政府将投资花在低效、无效的基建项目上，增加投资有效性。同时，本次国债发行也会有利于带动国内需求，提振市场信心，进一步巩固我国经济回升向好态势。但特别国债并非刺激经济的常用手段，我们还是要继续优化央地债务结构，缓解地方债务负担，降低财政风险。
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