【等深线】淮河行洪通道里的违规“生意”|等深线_新浪财经

中国经营报《等深线》记者郭阳琛淮安、杭州报道

10月，已悄然入秋。站在位于江苏省淮安市盱眙县的溜子河特大桥上，此时的淮河早已恢复了平静，不见夏季的汹涌洪峰，一只只白色的水鸟从眼前掠过。

而在不远处，一块三角状的滩涂格外引人注目，这里所属淮河镇前进村，一直是淮河的行蓄洪区。早在2010年，浙江乐清人徐克怀经时任淮河镇委书记王清的招商，拿下其中的1200亩滩涂，原本计划打造“龙虾主题乐园”。

然而直到现在，这片滩涂地还是一片荒芜，仅仅是养着一些鱼虾。作为“全国农村青年致富带头人”的徐克怀，也因此项目陷入盱眙县农委公职人员梁宗林的滥用职权、受贿案件，并被指“诈骗国家农业基金”。

之后，土地部分股权转给了江苏城市学院副教授周维君。直到2018年，江苏省水利厅工作人员的到访，才让这片土地属于淮河行洪通道的秘密，在封存了8年后逐渐揭露开来。

《等深线》（ID：depthpaper）记者实地采访了解到，目前盱眙县各地侵占行洪通道进行水产养殖的行为较为常见，大多为村民自发行为。过去10年，仅原淮河镇前进村一处便有近3000亩的淮河行洪通道已被发包出去，年收入几十万元，2020年8月江苏省水利厅已对此进行初步摸底。

更让人担忧的是，仅仅一个小小的前进村，便有近3000亩淮河行洪通道在地方政府明知的情况下用于养殖水产。那么，整个淮河镇、盱眙县乃至整个淮安市被违规侵占的行洪通道究竟有多少？

当地防洪防汛办一官员在接受记者采访时表示，是否清退并非由盱眙县决定，而完全根据江苏省水利厅的规划。目前已经形成了征求意见稿，具体的清退面积在调整之中。“我们收到的文件也只是说近期确定。”

“一把手”的招商引资

2004年，徐克怀从上海海洋大学水产养殖专业毕业。两年后，他来到淮安市淮阴区做水产养殖生意，同时也成立了江苏省新大运生态农业开发有限公司（以下简称“新大运公司”）。

2010年6月，为了扩大生产，在第十届中国·盱眙国际龙虾节期间，徐克怀通过盱眙县淮河镇的招商引资项目来到前进村。“当时中间人是淮河镇委书记王清，这位书记负责招商引资，我们在宁波分会场的活动上碰上，当时便草签了合同。”徐克怀说。

而记者获得的文件显示，仅在此3个月前，淮河镇人民政府才刚刚将约3000亩滩涂地授权给前进村经营管理或对外发包。短暂的间隔，使该片土地甚至没有时间进行清理。

“茂密的芦苇长得很高，村民打理得非常粗放。”徐克怀至今还记得，第一次见到那片滩涂地时，整片土地“切”得七零八碎。他计划拿到地后，先进行水产养殖，再基于这个基础，围绕龙虾做一些农家乐。

当年6月13日，前进村村支书刘朝胜便和徐克怀签署了《土地承包合同》。该合同显示，承包土地东至淮河，西至三滩横坝，南至花园小林场圩界，北至淮河，土地面积为2800亩，承包时间从2011年至2041年共计30年。租金前10年为310元/亩·年，第二个10年单价提升至330元/亩·年，最后10年则为400元/亩·年。

之后，徐克怀又陆续引入合伙人许小涛和张逢迎，三人各占三分之一股份。

但周维君告诉记者，直到第二年6月15日，淮河镇政府才在采招网公开拍卖这块土地。“这个无疑是虚假合同，所谓的龙虾主题公园一直没有建起来，签订合同后才进行公开招拍挂无疑也是违规的。”

对此，徐克怀则表示，当初通过镇里招商引资跟村里签了合同盖章，然后也到了镇里司法所公证。“当时镇政府的权力比较大，而且土地流转程序不像现在这样完善。所以政府说可以签，承包给我做养殖，村里也认可，我认为也没有问题，就直接签了，当时也不需要到土地管理部门办证。”

2020年10月16日，淮河镇政府宣传科相关负责人在接受记者采访时表示，由于书记、镇长外出开会，且涉事项目时间久远，中间换了两三届领导，无法当场给出回复。11月3日，该负责人表示，部分问题专业性较强，已联系盱眙县水利局等相关部门协助回复。“我们只是镇政府，也在等上级部门的回复。”

另一方面，数次变化的土地面积也引起了周维君的疑虑。

在徐克怀与前进村签署的第一份合同中，承包土地的面积为2800亩。2012年12月6日，在前进村村委、淮河镇相关部门人员以及徐克怀的三方见证下，该土地经丈量毛面积确认为845.31亩，扣除东、北、西三面围堤115亩以及南面与另一公司交界堤沟12亩后，实际净面积仅为718亩。

但更让人感到奇怪的是，记者获得的一份文件显示，淮河镇政府于2013年4月开具证明，认定上述土地面积约1200亩。

记者获得的数份文件显示，2010~2013年间，涉事土地面积多次发生变化，最终被淮河镇人民政府认定为1200亩。《等深线》记者郭阳琛制图

“一开始签的合同确实是2800亩，按照约定我先支付100万元，前进村先给了整块土地最下方的一块‘尖角’，这个就是现在认定的1200亩。”徐克怀告诉记者，但直到当年10月，剩余的土地仍未拿到。“我们做水产养殖每年春天要投产，我等不及了，加上当时地价涨到500元/亩·年，前进村也想跟着涨价，所以最后干脆不要了。”

至于718亩和1200亩的前后差异，徐克怀表示：“在2010年前后，很多人都不看好那边的土地，包括淮河镇自己也觉得，所以当时也想给我一些优惠，亩数就适当少算一点。另一方面，土地丈量时仅仅是在坝上走了一圈，但坝外还有很大的一块都还没量到，所以后来开证明让我去办养殖登记证就定为1200亩。”

卷入公职人员受贿案

很难想象，当时的徐克怀，作为一名毕业8年来一直投身农业的“热血青年”，还曾荣获共青团中央和农业农村部共同授予的“全国农村青年致富带头人”，他的“江苏省高效设施渔业项目”竟然会卷入当地农委一公职人员的滥用职权、受贿案中。

据江苏省盱眙县人民法院刑事判决书（2014）盱刑初字第0525号内容，2008～2010年，梁宗林作为盱眙县农业委员会某科科长兼县某技术指导站站长，在盱眙县的高效设施项目申报过程中，在明知申报单位不符合申报条件的情况下，仍安排孙某帮助申报单位编制虚假申报材料，且帮其审核通过并积极向上申报，导致国家专项资金损失250万元。

此外，2008～2014年，梁宗林利用职务之便，多次非法收受他人财物共计价值35.98万元，为他人谋利。

最终，盱眙县法院判处梁宗林犯滥用职权罪，判处有期徒刑二年六个月；犯受贿罪，判处有期徒刑七年六个月，并处没收财产三万元；决定执行有期徒刑八年六个月，并处没收财产三万元。

据悉，梁宗林所任职务主要负责盱眙全县水产生产、规划与统计，水生物资源开发利用及保护，水产品质量安全监管，高效某某项目组织申报与检查等；以及全县水产养殖技术推广与服务等。这样的职责让梁宗林成为申报高效设施项目的决定性人物之一。

徐克怀告诉记者，政府因为惠农，会给予一定的补助资金，让申请者能够完善农业生产。由于他当时已经投资大概四五百万元，投资额相对较大，所以具备了申报的条件。

当时他面临的主要问题是确定项目的申报主体，究竟是选择公司、合作社、养殖大户还是家庭农场？

2013年，在当地用合作社申请项目十分流行，加上盱眙县农委的“建议”，徐克怀便成立了盱眙县淮河镇夹贺桥水产养殖专业合作社，以岳父吴淮江为名义上的负责人，而徐克怀则作为合作社的工程师。一年后，徐克怀收到了36万元的项目基金，还有24万元要等到项目验收之后才能发放。

“合作社和新大运公司说起来有点像有些政府部门一样，就是一套班子两块牌子。农委跟我沟通的时候，也建议我以合作社来申报，淮河镇和前进村也让我用合作社，这样大家都好看一点。所以这个绝不是骗取国家农业补贴，以我当时的条件用其他主体也能申请到，只是换了个更好的名头。”徐克怀直言道。

上述法院判决书显示，2012～2014年，梁宗林为徐克怀申报“虾蟹高效设施标准化养殖示范基地建设”项目谋取利益，先后5次非法收受徐克怀所送的价值5000元的购物卡、现金1万元，总共1.5万元。

此外，被盱眙县人民法院确认行贿的还有许小涛。2011～2014年，梁宗林三次非法收受许小涛所送的价值2000元购物卡和现金2.2万元，共计2.4万元，并为其牟利。

“法庭认定的事实不一定是客观事实，可能有些误差。”徐克怀告诉记者，许小涛是否行贿他并不清楚，但自己确实在申报到项目的时候感谢过梁宗林，但数额和判决书上的内容并不符合，有些是检察院自己做的调整。“当时处于反腐阶段，检察院的人找我们说：‘我就是要办这个人的，你们配合我工作就行了。’”

不过，徐克怀也向记者承认，自己确实和梁宗林一起吃饭、喝酒，过年过节也会买些礼物。“当时送过购物卡，大概一两千块钱，真的是出于一种内心的感激。”徐克怀说。

记者获得的相关文件显示，2014年4月，徐克怀作为法定代表人，又以同样的项目申请当年的高效设施渔业项目，但这次“马甲”变为新大运公司，申报文号为苏财农【2014】34号、苏海计【2014】11号，项目属性为改建，期望申请100万元的财政补助。

徐克怀表示，这仅是一份草稿，并未正式申报。值得一提的是，三个月后，经盱眙县人民检察院决定，盱眙县公安局对徐克怀此前行贿的梁宗林执行刑事拘留。同年7月24日，被公安局执行逮捕。

“这不是典型的一鱼两吃？为了这两次申报项目，徐克怀没有经过前进村批准就私下把土地转包给岳父吴淮江。”周维君认为，徐克怀此举目的就是骗取农业补贴，“通过行贿他拿到了第一笔补贴，要不是梁宗林当年正好被查，说不定第二笔100万元也已经骗到了。”

之后，在周维君的举报下，徐克怀被盱眙县公安局以诈骗罪立案，但很快被取保候审，之后两次递交检察院都以证据不足发回公安重审，直到现在还未结案。

涉事土地为行洪通道

2015年，周维君经张逢引的牵线搭桥，拿到了这1200亩土地的三分之一股权。但由于对土地股权产生纠纷，从2016年至今，徐克怀和周维君已陷入多起互诉的民事案件中。

正当周维君苦于打官司时，2018年8月前后，水利部淮河水利委员会工作人员的到访打破了平静。“淮委到地里来打建筑桩，打完桩后不到两个月，又把桩全部拔掉了。当时也没在意，后来到国土部门一查才发现这片土地都是淮河行洪通道。”周维君表示。

记者获得一份由盱眙县水务局签发的文件显示，涉事地块于1977年由淮河镇前进村开挖成鱼塘对外发包，1987年由花园渔场接手管理，开始为分户发包，各农户经营，后期又归前进村所有，于2005年由村集体整体对外发包。“经查，该地块属于行洪通道。”

“前进村就确实在淮河主干道上，而且由于村里滩涂过多，很容易造成河道淤积、行洪不畅。”村干部张弛伟（化名）向记者直言道。

盱眙县水务局的答复意见认定上述涉事土地为行洪通道。受访者提供

事实上，早在2006年12月，江苏省人民政府苏政复【2006】99号《省政府关于省管湖泊保护规划的批复》的配发地图中，便明确该地块为洪泽湖行洪通道。

水利部淮河水利委员会政策法规部工作人员在接受记者采访时表示，行洪通道的主要功能就是行洪，通俗地讲就是洪水来了之后起到释放洪水的作用，让洪水可以从这个通道流过去。“《渔业法》就明确规定了，行洪通道不能进行养殖等经营活动，淮河干流上对于这类行为更是不允许的。”

河海大学水文水资源学院教授薛联青告诉记者，私建的圩区或堤防不但会阻隔整个河道的行洪能力，洪水退落后形成的涝也很难排走。另一方面，旱季时圩区要种植会从河道取水，也不利于整个河道的生态维护，农业及居民生活也会造成水质污染问题。

“我们做了很多洪泽湖流域的地图遥感，可以看到水面面积和实际原湖区的面积对比起来完全不一样。湖边上现在很多都是被围垦的，有一些是政府划定的范围属于保护型；有一些则是私自占据在河道两侧开垦的，这部分无疑需要靠执法部门加强管理。”薛联青说。

但淮安当地主管部门却给出了一套不一样的说辞。2020年11月10日，盱眙县防汛防旱指挥部一官员告诉记者，对于侵占行洪通道进行养殖、经营等行为，《防洪法》管理规定也没有明确提出不允许。法规只是提到不允许影响行洪，除此以外没有提到具体不允许做哪些事。所以在实践中，如果仅是普通的耕种、水产养殖还是被允许的。

盱眙县水务局办公室主任则表示，前进村位于鲍集圩行洪区内，但并不是主要的行洪通道，淮河以及团结河才是该地区的主行洪通道。“单纯养鱼不会影响行洪通道，除非搞围网或是打靶子，这些属于违建影响行洪，一旦发现就会要求拆除。”

那么，是否影响行洪由什么部门具体如何认定呢？上述防汛防旱指挥部官员表示，江苏省水利厅每年都会用卫星进行航拍，从2010～2012年开始有了底图，2013年以后如果拍到和底图不一样的地方就会被拆除。“我们盱眙这边，2013年后的新圈圩全部要求拆除。”

但2020年10月16日，记者现场调查发现，上述前进村1200亩土地位于淮河分支的正中央。站在溜子河特大桥上远远望去，岸边设立的围栏隐约可见。走上滩涂后，更有高出地面将近半米的简易堤坝，而这些不少都是2015年前后陆续建造的。

汛情严重险些炸圩泄洪

盱眙县处于江苏省中西部、淮河下游，洪泽湖南岸。境内地势西南高，多丘陵；东北低，多平原；呈阶梯状倾斜，高差悬殊220多米。有底衫、丘岗、平原、河湖圩区等多种地貌，素有“两亩耕地一亩山，一亩水田一亩滩”之称。

所谓“靠山吃山，靠水吃水”，一直以来，尽管周边百姓明知这些滩涂属于行洪通道，但依旧会像“自留地”一样在此养些鱼虾。

公开资料显示，淮河也是新中国第一条全面系统治理的大河。由于淮河上游地貌特殊，水流来得非常快，但是淮河的雨却“走”得非常慢，所以在20世纪50年代时国家就启动了淮河行蓄洪区安全建设。

上述前进村涉事滩涂位于淮河一段支流的正中央，距离洪泽湖也不过几十公里。可以明显看到，至今滩涂临水处仍插满了围栏。《等深线》记者郭阳琛摄

前进村便是典型的例子，新中国成立后便有百姓生活于此，后来村子所在的鲍集圩被列为行蓄洪区。由于看到获取经济效益的空间，前进村村委会开始将这些属于行洪通道的滩涂地统一向外发包，每年能够获得几十万元的收入。

据张弛伟介绍，这些滩涂地主要集中在红兴滩、赖蛤滩、阜淮滩等滩涂，但所属比较复杂，大部分原属于盱眙县林业局下属单位。“经过我们村往外发包的滩面行洪道大概近3000亩，都是跟村委会直接签的合同，大部分租给了当地村民，也有一些分包给了企业，今年最后一块350亩的土地也分包出去了。”

“现在淮安、盱眙这一片，类似情况的土地还有很多。不同于耕地，渔业使用的土地大多是边角料。”科班出身并多年从事水产养殖，也让徐克怀对此深有感触，中国很多地方的行洪区在没有洪水时，可以充分利用这些土地，也允许耕种、养殖，甚至可以盖房子，只不过行洪时造成的损失需要自己负责。

这一点当地村民也有同感。往年，夏天汛期水位最高时没出地面16米多，不仅路上积水，下游的村房很多也被淹没。今年夏季，淮河汛情尤为凶猛，鲍集圩差点迎来设立后的“第一炸”。

多名前进村原村民告诉记者，七八月份，淮河中上游汛情严重，加之当地也连日下雨，“淮河水很快一片片地漫过圩和村民自制的堤坝，甚至村委会前也是一片汪洋，养殖的鱼虾很多都被冲走了，我们的收益都是靠天吃饭”。

回忆起当时场景，张弛伟仍是心有余悸：“眼见淮河水位一路高涨，今年本来准备炸圩放水，县里炸药都准备好了，考虑到炸掉的话，盱眙县城安置不了鲍集圩这么多人，最后还是保下来了。”

另一方面，近年来，由于当地政府对于防洪防汛的逐步重视，前进村想要继续发包的“规矩”也多了起来。

记者注意到，2019年1月，根据水利部、淮河水利委员会和江苏省水利厅河湖执法督查要求，淮安市盱眙县政府组织对江苏欧力港口产业园有限公司（以下简称“江苏欧力”）违法占用淮河干流盱眙段河道建设的建筑物、构筑物进行拆除。

据《科技日报》报道，2016年8月，江苏欧力擅自在淮河干流盱眙县河桥镇境内河道管理范围内的主要行洪通道上填埋渔塘，围垦河道，垫高滩地，面积达115亩。同年10月，该公司开工建设粮食储备库，严重影响行洪安全。2018年，水利部就将“江苏欧力非法填埋淮河干流盱眙段河道建设粮食储备库案”作为全国重点水事违法案件进行挂牌督办。

张弛伟表示，正是从2019年开始，每次村里想要对外发包都要上报。“标的面积200亩以上的要经过县平台，竞标金额超过10万元也都要去县招标办理招标。”

难解的“历史遗留问题”

“很多圩或者围网虽然也在行洪区或行洪通道范围内，但因为历史太悠久了我们也没法弄。按照现行的划分标准，邻县的宿迁泗洪半个城区都在行洪区里，那么泗洪就不建设了，停止发展吗？”盱眙县一名官员感慨道。

记者采访了解到，之所以相关侵占行洪通道是否违规难以界定，并且执法难度较大，归根结底在于许多圩的诞生远远早于相关法规发布。退圩还湖所产生的民生问题，也并非一朝一夕能妥善解决，故此地方政府往往“有心无力”，只得等待省级部门的指示。

上述官员表示，前进村所在的鲍集圩比较典型，上个世纪五六十年代便开始有百姓居住生活，而《防汛法》直到1997年才颁布。“这些土地现在也都在基本农田范围之内，很多堤坝也是很早之前建造的。后面承包土地的人私建的围栏，具体是哪一年也很难界定，就算是非法的也没法去执法。”

2020年6月，前进村并入腰滩村，该村距离安徽省仅一河之隔。自上个世纪五、六十年代起，便有百姓祖祖辈辈生活在此。《等深线》记者郭阳琛摄

“执法确实有难度，目前看来除了迁移没有更好的办法。”在薛联青看来，侵占行洪通道对于当地水质也会引发问题，而洪泽湖还要承担一部分南水北调的输送任务，所以该迁的必须要迁。当地对这个应该有一个规划，可以从禁止养殖、拦网等措施逐步做起，也可以在适当的区域划分一些蓄滞洪区，可以准许进行养殖、种植。

薛联青指出，行洪通道的产生确实由于历史时期和自然环境的改变，淮河的治理必定需要将下游洪泽湖的一些区域作为给洪水预留的通道。“原来有人住着不代表就没有洪水，只是起初技术手段比较落后，可能一大片全淹掉了。现在为了最大化地保证人民生命财产安全，有规划性地引导洪水从我们想要它去的地方走，所以把行洪通道的高度上升到法律法规，从水利规划上讲是没有任何问题的。”

事实上，今年8月，江苏省水利厅有工作人员也曾来到前进村在内的盱眙县各大村庄，针对侵占淮河或洪泽湖行洪通道的滩涂地进行初步摸底。

据盱眙县防汛防旱指挥部官员透露，省水利厅之所以到现场勘查，目的就是确定该地是否需要退圩还湖。“现在省厅正在单独编制有关洪泽湖退圩还湖的规划，这个规划还没有形成正式定稿，但征求意见稿我们看过了，目前还不包括前进村这一块。”

那么在盱眙这个遍地滩涂的地方到底有多少侵占行洪通道的土地需要清退？又有哪些类似于前进村却尚未纳入清退规划呢？认定是否需要清退有怎样的标准呢？

该官员仅表示，是否清退并非由盱眙县决定，而完全根据上述江苏省水利厅的规划。“目前具体的清退面积在调整中，我们收到的省厅文件上都只说是‘近期’，还没有一个准确时间。如果相关土地被确定清退，省里会拨款补贴。”

“水利厅说是政府会给予一次性补偿，但现在都还没有定论。像我们这种偏远农村，就靠这个村集体经济了，这些土地禁止养殖经营后，我们村民失地后怎样还能获得可持续的收入呢？”张弛伟也是隐隐担忧。

“确实民生方面比较难办，不管是迁走还是收回侵占土地，都涉及到各式各样的赔偿。”薛联青曾到淮安实地调研走访，她认为当地的私圩非常零散，大多是一家一户的，强制执行很容易激化社会矛盾。“我觉得现在也只能是慢慢维持不再扩展，还是要花时间、慢慢磨合找到一个平衡点，为百姓找到适合谋生的环境，让他们自己愿意主动迁出来，后期的违建清理工作才有施展空间。”

（编辑：石英婧校对：颜京宁）