评论：专项债是缓释地方政府隐性债务的钥匙

　　专项债是缓释地方政府隐性债务的钥匙

　　张林

　　上月中旬，财政部发行《关于做好地方政府专项债发行工作的意见》，意在督促地方政府尽快完成今年新增1.35万亿元专项债的额度，在经济下行压力下推动基建及固定资产投资增速的回升。地方政府专项债可以有效替代融资平台的功能，缓释地方政府的隐形债务，并有市场化、透明化、灵活性的优点。因此在监管层面，应当努力推动专项债逐步成为地方政府融资工具的重要部分。

　　在维持现行税制体系不变的条件下，地方政府能不能发债、怎么发债，其实是央地关系如何协调的重大治理问题，央地关系协调不好，一个国家的运行就将面临潜在的风险。1994年分税制改革后直至2009年，预算法明确规定地方政府不能发债。除了税收分成外，地方政府的投资活动依赖中央政府的转移支付，那时流行“跑步进部委”寻求项目审批。当然，不是每个项目都能得到批示，不是每个政府都能拿到项目，体制约束往往促使体制之外的力量滋生，地方政府融资平台由此产生并兴起，并最终形成了隐形债务问题。

　　地方政府融资平台的目的就是地方政府为了建设城市、开发土地、兴修水利交通等项目而成立的法人实体，其运行资产为地方政府的财政注入或者土地注入。融资平台成立后，或者向银行举债融资，或者向市场发债融资。地方政府向地方金融机构举债，则由于预算软约束的问题在源头上形成了金融风险，因此逐步同意地方政府发债便成为了题中应有之义。为了对地方政府的发债行为进行约束，2009年至2014年中央政府为地方政府代发代还地方政府债。

　　中央代发代还的地方政府债需要计入到一般公共预算表之内，仍然大大受制于财政收支额度本身的约束，这与地方政府投资的热情以及地方官员对政绩的追求仍然是不匹配的，地方投融资平台仍然在表外进行大量的债务融资活动。在公共选择理论里，地方政府的收入预算最大化是一个基本结论，国内国外殊途同归。而融资平台的债务往往是不符合财务规范的，地方政府自身也说不清楚自己到底借了多少债，而且要拖连中央政府负有还债的责任。

　　因此2015年新预算法实施后，省级政府具备了一定限额内的自主举债权。一方面给予地方一定的融资权利，一方面要打破中央政府对地方政府的刚性兑付责任，也要求地方政府逐渐剥离对地方融资平台的兑付责任。至此，在发债权利方面，中央与地方终于达成了和解，但是地方融资平台的职责就是为政府融资，要求地方政府偿债责任的剥离是不现实的。既然地方政府发债被纳入了制度内框架，那么继续探索如何用制度内的机制逐步替代融资平台的功能，是解决地方政府隐形债务的关键。

　　在地方政府发债融资的工具箱里，主要有两种债券工具。一种是一般债券，即以一般公共预算的赤字而形成的债务，主要通过发债来轧平一般收入的波动。一种是专项债券，即为了特定的项目而发行的债务。比如现在发行的专项债主要有三种，土地储备专项债、收费公路等交通类专项债和棚户区改造专项债。

　　专项债券在功能上对融资平台有替代性，因为融资平台的融资目的就是为了支持地方政府的项目建设。相比融资平台进行融资，地方政府专项债券融资具有很好的优点。优点之一是专项债是以债券形式进行的直接融资，而融资平台往往包含银行间接融资，从而使得金融机构直接积累风险。

　　既然是直接融资，那么债券的投资人就会对债券的还本付息能力有硬性的要求，这自然要求专项债的项目应当是具有盈利能力的项目，即是更为市场化的项目。而融资平台并不考虑项目的后续开展，只要融来钱即可，而对于钱如何花、利息如何还没有更多的考虑，因此会带来大量的浪费，也会积累大量的风险。当前主要的三种专项债即是非常市场化的投融资交易，规避了所谓的隐形债务问题。

　　地方政府专项债还具有透明性的特征。专项债的发行是公开公正的，专项债的偿还可以通过项目收益和地方政府的政府性基金收入偿还。所有的立项、发行、还款过程可以纳入到现行的预算收支表内。而地方融资平台的资产负债表有隐蔽的一面，而且为了融到更多资金，融资平台要美化包装自己的利润表，地方政府也倾向于将土地价值有意高估，并当作融资平台的资产注入，从而放大了房地产行业对地方政府信用的扰动。

　　地方政府专项债具有相当的灵活性，这一点与美国的市政债类似。美国每年的市政债券发行在4000亿美元左右，主要用于县、市的道路等公共基础设施建设。由于美国基层的自治性，市政债的发行基本上是一事一议，谁收益谁偿还，因此只有那些满足当地居民需要的公共物品才发行债券，并且要求保证债券能够还本付息。未来对地方政府的激励，也会转型于满足当地公众的真实需要，而并非大量过剩的基础设施供给，这也是整个中国经济转型的总基调。专项债的发行符合转型取向，使得地方政府项目的建设更具有灵活性和针对性。

　　当然，地方政府专项债的发行刚刚处于起步阶段，不仅形式比较单一，发行的数额也相对较小。据相关测算，地方政府的隐性债务高达20万亿至30万亿元之间，地方政府专项债余额与之相比相差十倍。同时，由于地方政府投资领域仍然非常广泛，专项债目前涵盖的领域主要仅有土地储备、交通和棚改三类。因此未来要积极探索如何将更多的领域纳入到专项债的涵盖范围中来。

　　最后，专项债新增限额仍然受到财政部的约束，后者会根据各地区债务风险情况对各个省级地方政府进行分配。但是，该约束对于融资平台向专项债发行转型的激励仍然显得有所不足。应当将专项债在总债务当中的比例作为一个考量，对于积极减少融资平台融资，增加专项债融资的地方政府给予更多的补贴或奖励。

　　无论如何，地方政府专项债的加速发行不应仅是推动基建增速走高的临时举措，应当围绕专项债进行更多的制度安排，引导地方政府融资平台功能的逐渐弱化、缓释地方政府隐形债务，甚至为引导政府绩效考核转型、进一步优化央地关系做出一定贡献。

责任编辑：张国帅