评论：养老保险改革四十年 未来如何应对老龄化

　　养老保险改革四十年 未来如何应对老龄化

　　林治芬

　　1978年至今，中国养老保险改革走过了四十年历程。回头顾望，需总结历史逻辑和规律；抬首前瞻，要明确未来方向和路径，以使养老保险改革更顺畅、更成功。

　　四十年养老保险改革历程

　　新中国成立之初，我国建立了国家保障的企业和机关事业单位职工退休制度。1969年国有企业停止提取劳动保险金，企业退休工资改在营业外列支。1978年国家放宽了退休门槛，提高了退休待遇，但财务机制并未改善，随着退休人员增加，退休费大幅上升，企业间负担畸轻畸重，一些地方陆续出现了退休金发放困难。

　　改革开放以来，我国养老保险改革大致经历了以下历程：

　　（一）探索、建立新制度（1984~2005年）。

　　1984年湖北沙市等地陆续试点退休费统筹，在一定范围内均衡了企业间的退休费负担，支持了退休金发放，但并未从根本上解决其资金不足与企业间负担差异悬殊的问题。

　　1989年海南省、深圳市试点，探索储存基金保险制（个人账户制）与现收现付统筹制（共济账户制）相结合。海南省设定个人账户为18%，共济账户为6%；深圳市设定的个人账户为22%，共济账户为8%。

　　1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》确立了基本养老保险、补充养老保险、职工个人储蓄性养老保险“三支柱”，实行国家、企业、个人三方共同负担，至此我国养老保险个人缴费制度正式确立，开辟了养老保险基金筹集的新渠道。

　　1993年基本养老金计发办法改革试点，将养老金分为社会性养老金和缴费性养老金。

　　1995年国务院《关于深化企业职工养老保险制度的通知》提出建立社会统筹与个人账户相结合（统账结合）的基本养老保险制度，并由当时的劳动部和体改委分别提出“大统筹”、“大账户”两个方案供各地自行选择，结果全国各地的养老保险个人账户规模从3%到17%，呈分散化。

　　1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，在全国范围内统一了城镇企业职工基本养老保险制度，规定企业缴费比例不超过工资总额的20%，其中3%划入个人账户，个人账户规模统一为本人缴费工资的11%。该决定在全国范围内统一了个人账户规模和养老金计发办法，奠定了统账结合养老保险新制度架构。但因其制度设计缺乏激励机制，影响了制度的可持续。

　　2000年《国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》规定了8项主要任务，包括调整完善养老保险制度，建立机关事业单位养老保险。随即辽宁省启动养老保险制度完善试点，企业缴费不再划入个人账户，个人账户从11%调整为8%，社会统筹和个人账户基金分别管理，基础养老金由统筹基金支付，个账养老金由个人账户支付，缴费每满一年增加一定比例的基础养老金。

　　2005年在辽宁试点基础上，《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》颁布，取消了单位向个人账户划转的3%，将基础养老金计发基数由社平工资单因素改变为社平工资和个人缴费工资双因素，增强了个人缴费基数的正向激励；将基础养老金20%固定计发比例改变为每缴费一年计发1%，增强了个人缴费年限的正向激励；将个人账户养老金120的固定系数调整为个人退休余命决定的计发月数，抑制了提前退休的个人意愿，有效地增强了制度的可持续性。

　　与基本养老保险改革同步，1991年提出“补充养老保险”，1995年颁布《关于建立企业补充养老保险制度的意见》，2000年辽宁试点方案提出“企业年金”，2004年《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》颁布，作为我国补充养老保险的企业年金制度正式建立。

　　（二）扩大覆盖面与提高养老金待遇（2005~2013年）。

　　从2005年起至2013年，政府的养老保险改革显现出两个维度，一是新一届政府确立的扩面与提待，另一是前任政府所确立的既定改革路径，但明显第一个维度成为这一阶段政府养老保险改革的主导。

　　2005年将城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员纳入职工养老保险制度。2006年研究建立农民工养老保险制度。

　　2009年建立农村养老保险制度。早在1991年我国农村以县为基本单位开展农村社会养老保险，到1997年底已有8200万农民投保。1999年国务院对已有的农村养老保险业务进行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区逐步向商业保险过渡。2003年起东部一些地方积极创新农村养老保险制度模式。2009年《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，明确我国农村实行统账结合的社会养老保险制度。

　　2011年建立城镇居民养老保险制度，除个人缴费级次略有不同，城镇居民养老保险制度与农村养老保险制度架构相同。

　　2012年将集体企业、五七工、家属工等人群纳入社会养老保险制度范围。

　　在扩大覆盖面的同时，政府还以每年10%的幅度连续提高企业退休金，全国企业退休人员月人均基本养老金2005年为714元，到2013年上涨到1856元。

　　2008年《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》颁布，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点。由于仅对事业单位进行改革而没有将公务员纳入，同时又完全按照企业养老保险制度设计，导致事业单位人员养老金水平大幅降低，最终试点改革无果而终。

　　2009年《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》颁布，男50岁、女40岁参加城镇企业养老保险（包括农民工）者可以进行养老保险跨省转移；个人缴费年限合并计算；个人账户累计计算；不得退保；统筹基金按个人缴费工资转移12%。

　　（三）攻坚与克难（2014年至今）。

　　容易改的都改了，剩下的都是“难啃的骨头”。2014年以后我国养老保险改革进入攻坚克难阶段。

　　整合城乡居民养老保险制度。2014年《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，整合农村养老保险和城镇居民养老保险，建立城乡居民基本养老保险制度。

　　机关事业单位养老保险并轨。2015年2月，国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，决定从2014年10月实行机关事业单位养老保险制度，至此，喊了20多年的机关事业单位养老保险并轨终于启动。同时建立了机关事业单位职业年金。

　　建立企业养老保险中央调剂金制度。2018年6月，国务院印发《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》，明确从2018年7月1日起按照各省份养老保险基金的3%建立中央调剂金。

　　推进第三支柱建设。自2018年5月1日起，上海市、福建省（含厦门市）和苏州工业园区实施个人税收递延型商业养老保险试点，期限暂定一年。

　　总结与展望

　　经过四十年改革，我国目前已形成与社会主义市场经济体制相适应、覆盖城乡的两大基本、三个支柱的养老保险制度体系。

　　两大基本制度是指城镇职工和城乡居民基本养老保险制度。根据2017年全国人力资源和社会保障事业统计公报，2017年末全国参加基本养老保险91548万人，其中参加城镇职工基本养老保险40293万人，参加城乡居民基本养老保险51255万人。在城镇职工基本养老保险参保人数中，执行企业制度的35317万人，农民工6202万人，由此推断机关事业单位基本养老保险参保人数4976万人。

　　三个支柱是指我国已初步建立起基本养老保险、补充养老保险和个人储蓄养老保险三支柱养老保险制度体系。除了上述第一支柱基本养老保险外，我国还建立了包括企业年金和职业年金的第二支柱补充养老保险。2017年年末全国有8.04万户企业建立了企业年金，参加职工人数为2331万人，年末企业年金基金累计结存12880亿元。

　　一个有13亿人口的大国平稳地实现了退休制向养老保险的制度转换，是世界范围内了不起的工程，助推了中国经济体制改革成功转轨，帮助国有企业度过了改革困难期，保障了广大退休人员基本生活，维护了社会稳定。

　　当然，我们也应看到，养老保险改革还有不少尚待解决的问题。

　　1．养老保险改革的总体方向和目标仍需明确。

　　我国从1991年明确了养老保险三支柱，1995年确立了统账结合的养老保险制度模式，但社会统筹和个人账户二者究竟以何种方式、比例结合，至今依然模糊。虽然目前我国个人账户缴费比例明确为8%，社会统筹缴费比例为20%，但这仅仅是基金收入方的结构，作为支出方，基础养老金和个账养老金各自的比例并不清楚，这表明我国统账结合的养老保险制度只是收入方实现了统账结合，支出方仍是现收现付。

　　2．养老保险责任分担机制还没有明确。

　　首先是政府与市场、社会之间的责任没有明确。新中国成立初期我国劳动者的养老是国家负责，上世纪60年代末期企业退休人员养老改革由企业负责。建立社会主义市场经济体制后，企业不可能背负沉重的社会包袱去参与市场竞争，这就需要为企业卸载负担。改革探索过程中先是将负担向劳动者个人转移，建立了个人缴费机制。但劳动者个人难以承担历史、现实及未来的养老负担，养老金发放的现实压力使得政府进行养老保险补助，政府责任有了部分回归，但政府补助的边界和深度是模糊的。

　　其次是历史与现实的责任没有明确，我国从现收现付制转向部分积累制所形成的历史债务，始终缺乏明确的分担。政府与市场、社会，历史与现实，中央与地方之间有关养老保险责任分担的三大问题，始终没有解决。

　　3．养老保险统筹层次低。

　　我国早在20多年前就提出提高养老保险统筹层次，但至今全国大部分地区仍是县级统筹，结果造成养老保险基金分隔在全国2000多个统筹碎块内，余缺无法调剂，影响劳动力流动，也影响养老保险制度持续发展。今年提出企业养老保险中央调剂制度，虽然有望进行省际间基金余缺的调剂，但并不能从根本上解决问题。

　　4．养老保险制度碎片化旧疾未除，又增新问题。

　　经过城乡居民养老保险制度整合及机关事业单位养老保险并轨，我国养老保险制度碎片化问题有了改善，形成了职工和城乡居民两大制度体系，但实质问题并未解决。

　　首先，城乡居民的社会统筹，资金来源于政府，属于零支柱；职工的社会统筹，资金来源于用人单位，属于第一支柱，当劳动者在城乡之间流动、在就业与歇业之间变化，其养老保险制度转换仍有障碍。

　　其次，灵活就业人员虽也纳入职工基本养老保险，但因其12%的统筹缴费比例低于用人单位的20%，于是就有企业与职工共谋，让员工以灵活就业人员身份参保，造成参保人员中灵活就业人员比例明显高于实际。

　　第三，对企业和机关事业单位而言，原本只是企业、机关事业单位两个制度体系，在机关事业单位养老保险制度建立后，机关和事业单位之间又产生了新的沟渠。

　　5．养老保险基金财务可持续性堪忧。

　　我国养老金十四连涨，人口老龄化持续快速发展，养老保险制度赡养比不断上升，劳动年龄人口将渐渐减少，灵活就业人员日渐增多，养老保险基金收入增幅回落，支出压力加重，虽然建立了中央调剂金，但根本问题并未解决，养老保险基金财务可持续性依然是横亘在我们面前的课题。

　　展望未来，笔者认为：

　　1．要坚持统账结合大方向，明确其结合方式与比例。

　　社会统筹与个人账户相结合是在总结国际养老保险改革经验基础上，结合中国国情，所选择的养老保险改革的正确道路，这一大方向毋庸置疑，应继续坚持。中国应加以明确的是养老保险统账结合的方式和比例，正确可行的路径应为社会统筹与个人账户的板块式组合，即两部分独立运行，共同支付参保者的养老金待遇。社会统筹支付30%替代率的基础养老金，实行现收现付，当年收支平衡。个人账户由参保者、政府、企业单位代表组成机构，实行自主管理，完全积累，以25%替代率为基金运营管理的追求目标。

　　2．明确划分养老保险责任。

　　首先，社会统筹体现政府责任，个人账户体现社会责任，补充养老保险实行市场化运营，该政府管的，政府要管住、管好，不该政府管的，政府就放手。其次，社会统筹30%目标替代率的基础养老金由中央政府负责，实行全国统筹；个人账户25%目标替代率的养老金由省级政府负责。另外须明确，养老保险的基本政策应由中央政府统一制定，以保持养老保险制度架构的全国统一。在中央统一制度基础上，省级政府可以有一定的补充性政策，但不得有违中央统一制度。

　　3．继续完善职工和城乡居民两大基本养老保险制度。

　　在可预见的一段时期内，应着力完善职工和城乡居民两大制度。

　　一要将灵活就业人员的社会统筹缴费比例与用人单位的社会统筹缴费比例加以统一，堵塞用人单位与劳动者个人合谋的制度漏洞，并借以建立职工和城乡居民两大基本养老保险制度体系之间的通道和防火墙。

　　二要真正实现企业与机关事业单位基本养老保险制度的统一，可以实行分账管理，但要坚持基本制度的一致，有关缴费工资等参数应予社会公开，在基本制度一致的情况下，机关事业单位只是由于缴费工资高、缴费多而得到较高的待遇，社会应该可以理解和接受。

　　三要研究社会统筹基础养老金的计发基数，要由社会平均工资和个人缴费工资双因素改变为个人缴费工资一个因素，以增强工作激励，便于全国统筹管理，方便劳动者就业转移。

　　四要明确养老保险制度转换的时点，切断新旧制度的联系，固化养老保险历史债务。我国从1991年开始确立统账结合养老保险制度，各地陆续开始个人缴费，因此可以此为节点，划断养老保险新旧制度，凡1991年后参加工作的完全实行新制度。1991年参加工作的“新人”，其年龄最小者（1973年出生），到2033年也已经60周岁，届时“中人”将不复存在，有的只是“老人”。如此可以预测养老保险历史债务，及早作出制度安排，顺利实现养老保险新旧制度更替，促进新制度成长。

　　（作者系南京财经大学公共管理学院教授）

责任编辑：李锋