广州南沙龙穴岛空置背后 25宗规划项目实批仅4宗

　　本报记者 陈靖斌 童海华 广州报道

　　一方面十年区域建设规划用海项目25宗，另一方面近8年来实际获批的填海项目仅4宗，广州南沙区龙穴岛围填海空置严重背后，折射着填海项目屈指可数与审批趋严的无奈。

　　自2017年下半年以来，针对当前围填海存在的“失序、失度、失衡”等突出问题，第二批国家海洋督察组分别进驻浙江、广东、天津、上海、山东五省市，开展以围填海专项督察为重点的海洋督察。从近日督察组向广东省反馈督察发现的问题来看，广东省多地政府填海成陆后空置严重，违法填海等问题相继被曝光。作为广东省自由贸易试验区之一的龙穴岛区域也被牵涉其中，据通报显示，广州市龙穴岛2014年已填海成陆416公顷，至今仍有290公顷空置，空置率69.7%。

　　《中国经营报》记者在调查中了解到，填海成陆后空置严重其背后的原因并不简单，其中自然与当地政府海洋工作进展存在莫大关系，但再深一些，与填海造地项目规划过多，实质获批进程屈指可数有关。

　　事实上，从2014年起，龙穴岛的填海项目一直处于“停滞”状态。广州市南沙区海洋与渔业局相关负责人回应称，截至2014年，区域内已获批填海项目4宗，共填海229.0151公顷，2015年以后，区域内未有新的填海项目获得批准。

　　空置迷局

　　作为广东省自由贸易试验区重要发展区域之一，临港工业项目的建设并未给龙穴岛带来项目“遍地开花”。

　　广州市南沙区的龙穴岛，位于珠江口的蕉门、虎门水道出口交界处，沿着广州市南沙区一路向南，一条横跨珠江的凫洲大桥，将南沙区与龙穴岛紧紧相连。

　　环岛中心鸡抱沙区域，沿途行人稀少，偶尔能遇见几位穿着蓝色制服的中铁工人在龙穴岛上建设桥墩铁路工程。岛上两个公交站之间，大约间隔两三公里的距离，而在公交车上，多数是穿着制服的施工工人。

　　在龙穴岛海岸线区域，有不少临港造船工业与物流行业，与岛内行人稀少不同的是，这里有不少来来往往的港口工人。当地村民告诉记者，临港工业片区以前是一片汪洋，在2008年前后才慢慢发展起来的。

　　根据广州市南沙区国土资源和规划局提供的《广州南沙龙穴岛规划情况说明》显示，该区域规划以外贸集装箱运输为主，相应发展保税物流、商贸等功能，并结合临港工业开发承担大宗散货运输，建设国际航运中心。

　　记者在现场看到，每隔几公里，确实能见到几家造船厂，但实际上造船厂并未“成群”。

　　根据7月2日国家海洋督察组第五组向广东省政府反馈例行督察和围填海专项督察情况来看，广州、深圳等市填海成陆后空置严重。其中，广州市龙穴岛2014年已填海成陆416公顷，至今仍有290公顷空置，空置率69.7%。

　　记者调查后发现，一方面龙穴岛因农业保护围填海区域规模化过快，另一方面用海项目规划了25宗，实际批复的用海项目仅4宗。规划与实际差距大相径庭，或使龙穴岛的填海成陆区域面临空置率高的尴尬局面。

　　向海“借”地

　　在2004年至2014年十年间，为了工业发展的需要，龙穴岛就向海外“借”了15.9平方公里的地。

　　为什么不沿海岸向岛内区域延伸集中建设，形成土地的集约利用，而非要向海外区域“借”地，通过填海成陆的形式来发展工业呢？

　　龙穴社区党支部书记尹瑞祥告诉记者，由于原本岛内面积小，且主要以农业用地为主。由于保护农业用地的需要，发展临港工业只能通过“围填海”来发展。“改革开放后必须要用到农业，国务院也规定农业总面积不能减少，比如说征收了1000亩农业发展工业，就要想办法围垦回1000亩甚至2000亩出来，要保持原有的农业面积。”

　　根据《广州市南沙区土地利用总体规划（2010-2020年）》显示，本轮规划南沙区基本农田保护目标为6000公顷，为增加本轮规划实施的弹性，规划期内南沙区划定了6326公顷的基本农田，其中占用的基本农田总面积不能超过326公顷。

　　而根据龙穴岛的土地管理政策，南沙新区经国务院批准调整用地规模涉及减少耕地和基本农田，必须进行占补平衡和补划，确保广东省耕地保有量和基本农田保护面积不减少。由于国务院农业保护政策的规定，使得龙穴岛的临港工业不得不以填海造地的方式向海外寻求发展空间。

　　事实上，在农田保护政策下发展临港工业，也导致了龙穴岛近十年来扩张“迅猛”。根据中国水产科学研究院《围填海对珠江口南沙湿地资源与生物资源的影响》研究论文数据显示，1994至2004年，由于养殖业发展和工业建设，龙穴岛围填海面积达7.6 平方公里，2004至2014年，随着工业发展的进一步扩张，围填海面积15.9 平方公里，较之前阶段变化幅度上升2倍。

　　虽然龙穴岛由于临港工业发展“围填海”面积扩张迅猛，然而海域使用审批却进展缓慢。

　　根据广州市人民政府印发的《广州市海洋功能区划（2013-2020年）》的通知显示，广州市用海类型主要有渔业用海、工业用海、交通运输用海、旅游娱乐用海等4类。

　　2012年广州市海域使用确权面积为639.4998公顷，其中，国务院审批的重大项目用海3个，面积146.8155公顷，主要用海类型为交通运输用海；广东省人民政府审批的重大项目用海4个，面积110.1991公顷，主要用海类型为交通运输用海、工业用海、旅游娱乐用海等。另有部分用海项目正在申请海域使用审批，主要为《广州市龙穴岛区域建设用海总体规划（2010-2020年）》范围内的建设项目，主要用海类型为造地工程用海、工业用海等。

　　事实上，龙穴岛海域使用审批屈指可数。根据龙穴岛规划涉及的造地工程用海、工业用海建设项目高达25宗，然而实际批复下来的仅4宗。

　　之所以规划与实际大相径庭，一位不愿意透露姓名的专家告诉记者，这与此前的报批手续有关。“以前为了先报规划，要审批，所以往往把填海规模划得很大，但实际上也是逐步地在填，但是规划线划得大一些，导致了粤港澳大湾区填海严重。”

　　广州市南沙区海洋与渔业局相关负责人向记者证实，截至2014年，区域内已获批的填海项目4宗。共填海229.0151公顷；2015年以后，区域内未有新的填海项目获得批准。

　　上述专家向记者表示，由于全国范围内湾区填海都十分严重，国家意识到了问题的严重性，开始将用海审批控制得比较严。“如果整个湾区大家都去填海的话，粤港澳大湾区就被填死了。所以说批复和规划肯定是有一定差距的，批得少也说明国家实际上已经认识到问题的严重性了，后来干脆就一刀切停止，对个别违规提出批评警告，我觉得都是非常及时和必要的。”

　　记者调查发现，一方面龙穴岛围填海规划过大，规模扩张迅猛，另一方面海域使用审批趋严，实际审批项目屈指可数，导致了该岛2014年填海成陆416公顷，至今却仍有290公顷空置的尴尬局面。

　　寻求破局

　　对于相关空置率高等问题的整改措施，南沙区政府相关负责人向记者表示，目前广东省海洋与渔业厅对督察整改方案仍未确定，暂时无法回应相关情况。

　　事实上，填海项目批复屈指可数，或导致了龙穴岛产业经济依赖规模企业的尴尬局面。

　　据一位通晓龙穴岛经济状况的接近人士提供的文件显示，按行业分，龙穴岛规模以上工业企业仅5家，分别是广船国际有限公司、广州中船文冲船坞有限公司、广州广船大型机械设备有限公司、中船华南船舶机械广州有限公司和中船德内斯，2017年实现产值92.5亿元。

　　该接近人士向记者透露，实际上龙穴岛只有一家规模较大的造船厂。“龙穴岛有5家造船厂，只有广船国际是最大的，其他有一家是5亿至6亿元年产值，还有一些小的相当于配套，给它生产零部件。”

　　值得注意的是，龙穴岛的工业经济，近90%依赖着规模以上工业企业。数据显示，2013年至2016年龙穴街规模以上工业总产值分别为30.65亿元，50.04亿元，69.25亿元以及125.1亿元。

　　就目前龙穴岛的产业布局来看，龙穴岛确实面临着产业较单一，且依赖规模以上企业的尴尬局面，但产业单一的局面或将被“重大科研项目”的进驻所打破。

　　广州市港务局在7月2日广州“践行走前列”新闻发布会介绍称，由中国地质调查局广州海洋地质调查局建设的深海科技创新中心正式选址广州南沙龙穴岛东北部，围绕海域天然气水合物（可燃冰）勘查试采开展一系列海洋地质工作。

　　据悉，该项目规划建设科研工作基地、岩心库、深水码头，目前，工作基地和码头项目前期工作正在抓紧推进，计划2021年建成。

　　事实上，填海用地批复的进展趋严，近日国务院颁布的严格管控围填海的通知，更是对围填海项目审批范围进一步“收缩”。

　　7月26日，国务院印发的《关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》（以下简称《通知》，自然资源部以及国家发展和改革委相关负责人就相关内容进行解读。此次《通知》明确，除国家重大战略项目外，全面停止新增围填海项目审批。拟通过向土地、海域、能源等资源要素的节约集约利用，促进沿海地区经济发展转型升级，推动实现高质量发展。

　　上述不愿具名的专家告诉记者，由于此前粤港澳大湾区大规模填海，造成的影响非常不好。“国务院发了《通知》规定所有的填海国务院都不批了，这之前不单单是广州，包括湾区的几个城市深圳、东莞都有大规模的填海。”他表示海洋督察整改以及严禁填海的举措非常及时。“国务院也是上个月下的通知，是非常及时的。国家意识到再围填海湾区都要填没了，就开始管得越来越紧。这个通报对大湾区沿岸城市都是一种警示，警示填海行为要立马停止，不能再填下去了。”

　　这也意味着，对龙穴岛用海项目审批，将得到进一步地严控与规范。龙穴街道的工作人员向记者坦言，目前龙穴岛围填海的工程基本不被允许了。“码头那边一期二期三期，一期没有，二期三期填了一部分海，但他们有合法手续。”尹瑞祥也证实，目前龙穴岛围填海只是有限度开发。

责任编辑：刘万里 SF014