构建多主体有机协作的 网络治理结构

    蒋余浩（华南理工大学公共政策研究院）

    近日召开的2018中国互联网大会新闻发布会宣布，2018（第十七届）中国互联网大会将于今年7月在北京举行，大会的主题是以推进新时代网络强国建设为主线，突出互联网在加速各行业融合升级、发展壮大新动能、共建共治共享清朗网络空间中的强大作用。本届中国互联网大会的主题设置引起关于网络治理、互联网产业发展和网络自由等话题的新一轮热议。

    实际上，早在4月20日至21日召开的全国网络安全和信息化工作会议上，习近平总书记系统阐释了网络强国战略思想，明确提出：“形成党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律等多主体参与，经济、法律、技术等多种手段相结合的综合治网格局。”这次重要讲话精准把握了当前网络治理问题，对于思考如何提升网络综合治理能力提出了指导性要求。

    长久以来，我国网络治理处在一种九龙治水的状态下，多部门承担相关业务领域的网络治理责任，多头分工但相互之间权责分配并不明确，协同机制更是十分欠缺。

    应该说，当今世界各国的网络监管都是一种政府、企业、行业自律分工协作、多头联动的状态，但如我国监管领域长期存在的监管主体杂多、职权界定不明的情况，依然并不多见。在宏观层面上，早在十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》中，已经提出我国互联网监管体制采取国际通行的“综合治理原则”，即强调建立“法律规范、行政监管、行业自律、技术保障相结合的管理体制”。但是，现实生活中“条”“块”分割的权力系统渗入网络治理结构后，将后者塑造成一种以科层制为核心、以多头管理为特色的纵横交错网络。

    从具体制度规定和监管部门来说，2000年9月25日公布的《互联网信息服务管理办法》，规定对新闻、出版、教育等互联网信息服务实行有关管理部门的前置审批加电信管理部门的许可或备案的“双重许可制度”，据此奠定监管部门之间竞争与合作的基础。2008年大部制改革组建工业和信息化部负责互联网行业管理，而同时又规定，国家互联网信息办公室负责协调各部门实施互联网信息内容管理，公安部负责互联网上违法犯罪活动管理，实际上形成了互联网监管体制中的“三驾马车”格局。在这段时期，全国人大常委会、党和政府的宣传部门、国务院新闻主管部门、文化部门、信息产业主管部门、政府法制部门、公安部门、国家安全部门、新闻出版主管部门、广播电影电视等视听节目发行出版主管部门等机关、部门和机构就互联网相应事务出台过若干具体管理规定。由于制度体系不健全，各种规定之间整合程度不高，对主管部门的职权和责任界定也并不清晰。

    2014年2月27日，中央成立网络安全和信息化领导小组，显示出党和国家为保障网络安全、维护国家利益、推动信息化发展实施顶层设计的决心。2016年11月7日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过《中华人民共和国网络安全法》，第八条规定：“国家网信部门负责统筹协调网络安全工作和相关监督管理工作。国务院电信主管部门、公安部门和其他有关机关依照本法和有关法律、行政法规的规定，在各自职责范围内负责网络安全保护和监督管理工作。”第九条规定：“网络运营者开展经营和服务活动，必须遵守法律、行政法规，尊重社会公德，遵守商业道德，诚实信用，履行网络安全保护义务，接受政府和社会的监督，承担社会责任。”这两项重大举措在组织层面和国家法律层面为建立多主体有机协作的网络治理结构确立了基本依据。

    2018年3月，根据《深化党和国家机构改革方案》，原中央网络安全和信息化领导小组改成中共中央直属议事协调机构“中央网络安全和信息化委员会”，“负责相关领域重大工作的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实”。这项改革标志着中国互联网管理体制顶层设计的搭建完成，为克服多头管理、职责交叉的弊端确立了保障。

    此外，在理论建构方面，习近平总书记的网络强国战略思想全面而准确地把握了网络空间治理的特点，强调党政、市场主体、社会主体齐抓共管、良性互动，在明确党政部门责任和加强互联网行业自律的同时，还强调调动网民积极性，动员各方面力量的共同参与。这种战略思想为实现网络上有规管的自治、负责任的自由、尊重个性的共享指明了制度建设的方向。

    总之，构建多主体有机协作的网络治理结构，在组织和理论层面已经做出了完备的准备工作，进一步应当集中思考如何在具体制度领域落实这样的理念和原则。正如我们所知，网络治理主要牵涉三方主体——政府、市场与社会。

    “政府”是互联网基础设施以及网络治理制度的供给主体，同时也是网络技术和网络资源的利用者，既能通过互联网手段赋权社会、推动经济发展和社会进步，也能为网络自由设置阻碍。这个层面特别需要重视的问题在于：制度供给的质量会影响政府权威，而对于网络自由设置的阻碍必须有合法合理的依据作为支撑，因此，制度建设应当同等关注维护网络安全和保障网络自由。

    “市场”是网络资源和技术的再生产场域，网络的繁荣和发展很大程度上依赖于市场主体的积极性发挥作用。但需要特别注意的是，在互联网的语境下，不应把激励市场主体的“积极性”局限为建构排他性利益之上的物质激励，而应该赋予其更为广泛和丰富的多元内涵。

    这也正是将“社会”主体作为互联网治理第三主体的原因所在：相较于市场所青睐的“利益化资源”而言，网络体验更应该容纳纯属情感交流和知识学习的内容。如同弥尔顿·穆勒等网络治理专家强调的，互联网是一种“公共物品指向的同好生产”（commons-based peer production）的模式，需要不断突破利益固化、鼓励自由创新的制度激励。总体而言，强化社会主体的网络治理责任和权能，能够极大地丰富网络生活的内涵，使互联网更接近于为普通人生活服务。

    无论如何，在我国构建多主体有机协作的网络治理结构，需要确立党的领导的优先地位，将党的领导、人民当家作主、依法治国的三位一体的理念贯彻落实在网络治理制度设计中。从公共治理的视野出发，当前的网络治理制度建设工作应更聚焦于明确不同主体的基本权利与责任，设计激励相容的机制，鼓励创新型网络文化的培育和发展，在自由的合作和竞争中推动不同利益相关人发展出持续增强的自律能力，协同共治我国的互联网事业。(编辑 欧阳觅剑)