中央财经大学副校长马海涛：简并税率是下一步推进增值税改革的大方向和突破点

近年来，随着我国“营业税改增值税”税制改革的推进，增值税一跃成为覆盖全部行业、各种企业的第一大税种。2017年我国国内增值税规模达到5.6万亿元，占当年全部税收收入比重达39%。

围绕增值税的改革一直在进行。国务院此前决定，2017年7月1日起，增值税原来17%、13%、11%、6%四档税率简并至17%、11%、6%三档。今年3月底，国务院再推深化增值税改革：2018年5月1日起，增值税原适用17%和11%税率的，税率分别调整为16%、10%；增值税小规模纳税人的年销售额标准统一为500万元；装备制造等先进制造业、研发等现代服务业符合条件的企业，以及电网企业，在一定时期内未抵扣完的进项税额予以一次性退还。

4月初，财政部和国家税务总局联合发文，前两项措施细则已经落定。留抵税额予以退还政策细节有望加快推出。

17%、11%两档税率下降一个百分点，会带来什么效应？当前推出的三大增值税改革举措，是否面临执行的难点？后续如何深化增值税改革，实现税率的三档并两档？带着这些问题，21世纪经济报道记者专访了中央财经大学副校长马海涛。

马海涛

《21世纪》：将制造业等行业增值税税率从17%降至16%，将交通运输、建筑、基础电信服务等行业及农产品等货物的增值税税率从11%降至10%，会带来什么影响？

马海涛：下调税率这一项，国务院提到预计全年减税2400亿元。这说明增值税作为我国的第一大税种，税基宽阔，即使税率仅下降一个百分点，也能带来大规模的减税效应。

另外，1%的降幅是综合考虑了上下游企业的税负承担。增值税税率的下降整体上会带来减税效应，但是不一定会使所有企业的税负降低。

按照“增值税应纳税额=销项税额-进项税额”原理，还可能出现两种情况。第一种，上游企业适用税率下降，但下游企业适用税率保持不变，如现代服务业，此次改革中依然保持6%的税率。对于此类下游企业来说，由于其用于抵扣的进项税额减少了，可能会造成企业税负的增加。

第二种，上游企业和下游企业的适用税率都下降1%，但是下游企业进项税额下降的绝对量规模更大，会使上游企业在享受减税红利的同时，增加了下游企业的税负。

为了尽量避免上述情况造成部分企业税负的大减、大增，综合考虑上、下游企业的税负承担能力，将17%和11%两档税率分别下调1%，有其客观必然性。

下调增值税的两档税率，一方面在营改增减税降负的基础上，进一步降低了以制造业、交通运输业为代表的实体经济的税负，为建设制造业强国、减低社会物流成本、夯实实体经济发展营造了良好的税制环境；另一方面，在释放减税红利的同时，减小了增值税三档税率的级差，为下一步简并税率、优化税制结构奠定了基础。

《21世纪》：统一增值税小规模纳税人能起到什么作用？

马海涛：这简化和公平了增值税税制。工业、商业小规模纳税人标准分别是50万、80万，近年进行营改增试点的服务业小规模纳税人标准是500万——统一标准能促进产业协同发展、融合发展，为市场竞争主体创造公平的税负环境。

这会使更多原本按基本税率（17%）或低税率（13%、11%）缴纳增值税的工商业中的中小微企业，符合小规模纳税人按较低征收率计税（征收率为3%）的条件。

小规模纳税人按3%征收率计税，但不能进行相应抵扣，这对部分中小微企业未必划算。国务院政策赋予小规模纳税人自主选择权，他们可以选择成为小规模纳税人，也可以选择成为一般纳税人。

比如，对于进项抵扣较多的下游企业，选择成为一般纳税人从长期来看更有优势；对于进项抵扣较少的上游企业，选择成为小规模纳税人则能够享受更多的税收优惠红利。将选择权交给符合标准的企业，能够使减税的红利真正惠及各个企业。

《21世纪》：对部分行业增值税留抵税款，给予一次性退还，能起到什么作用？

马海涛：这体现了我们致力于打造税种中性的现代增值税制度的决心。

按照“增值税应纳税额=销项税额-进项税额”原理，企业应纳增值税税额应该为正值。但也会出现企业实际缴纳的增值税（进项税额），低于企业销售产品、服务等从下游企业或终端消费者手中获取的销项税额，这意味着企业实际缴纳的增值税占用了企业的自有资金。原理上应给与退还，但我国当前税收实践是不予退还的，从而出现了“期末留抵税额”，这部分留抵税额需要等到销项税额不断增加、应纳税额转正后逐渐进行抵消。

现在改革决定退还部分企业留抵税额，能增加企业现金流，增强企业盈利能力和发展后劲，充分发挥增值税对经济的中性作用。

《21世纪》：这三大举措在执行层面是否有什么困难？

马海涛：像退还留抵税额的政策，在执行中面临一定困境。国外实行“期末留抵退税”政策的国家和地区，增值税通常为中央收入，退税也由中央全额负担。

但我国现行增值税收入分享机制较为复杂。一方面，进口环节的增值税收入全部划归中央，国内增值税收入由中央与地方五五分成，且在地方各级政府间分享分配方式各有不同；另一方面，我国增值税是按生产者（企业）所在地来进行分配，但增值税为间接税，税负通常由消费者来承担，这里存在税收归属地与税收来源地不一致的问题。

在这样的税制下，无论是此次关于退还留抵税额的改革，还是未来进一步扩大期末留抵退税政策，都面临一些现实的困境。比如，如何协调中央与地方、地方各级政府间的利益，如果给予退税，如何确定各级政府承担的份额；产生留抵地区与实现增值税收入的地区不对应的话，期末留抵退税可能会加大留抵地区的财政压力等。

未来在改革过程中，应通过制度创新和程序规范，在税收实践中不断加强各级政府之间、地方与地方之间的利益协调机制，逐步提升税务部门的税收征管能力，确保留抵退税政策不折不扣落地。

《21世纪》：今年政府工作报告中，提到增值税要朝着三档并两档的方向推进，这次改革尚未涉及。简并增值税税率这方面可能会怎样推进？

马海涛：如果增值税税率直接从三档变两档，可能情况有二：一是17%降为11%或者11%降为6%。这种简并方式会导致税率变化过大，可能会使下游企业的进项税额大幅下降、税负大幅上升，扭曲企业的市场行为；二是在17%、11%和6%之间选择中间值作为新的两档税率。

如果一步到位的话，税率调整幅度过大，从而使税率下降的行业大幅度减税、税率上升的行业大幅度增税，对企业税收负担的变化更是无法预测。

所以，这次选择先将17%、11%降低到16%、10%，稳妥地推进改革。经过调整后，我国增值税的税率结构依然较为复杂，一般纳税人适用的税率有16%、10%、6%三档税率以及零税率。

多档税率并存不利于税收中性作用的发挥，简并税率是下一步推进增值税改革的大方向和突破点。从各国的税收实践来看，简并税率是大势所趋。立足于我国基本国情和经济发展情况，我国增值税可以以单一税率，或者一档基本税率加一档低税率为最终目标。但在改革的过程中可能会涉及税率合并、调整等重大变动，必须要综合考虑各行业、上下游企业税负的合理化，避免出现大规模的税负波动，稳妥、循序渐进地推进改革。（编辑 吴红缨 如有意见和建议请联系:zhouxx@21jingji.com;wuhy@21jingji.com）