能源：能源管理机构亟待改革

　　目前关于加强能源管理机构，流传着三种说法：第一，成立能源部；第二，可能成立能源委员会，由一位国务院副总理牵头；此外，还有可能在国家发改委之内将能源局升格为副部级单位，以加强能源管理工作的协调

　　文｜周凤起(发改委能源所前所长、研究员)

　　2000年，时任国务院总理的朱基提出，中国煤炭产量不要超过10亿吨为宜。当年，煤炭产量最后的统计结果是9.98亿吨。2003年，中国煤炭产量已经达到16.67亿吨。2004年，预计产量将达到19亿吨。但是，在煤炭产量大幅增加的情况下，2004年中国出现了能源严重短缺现象。

　　能源短缺这一问题实际从2003年下半年已经开始出现，到2004年则发展得更为明显和尖锐。总的表现是缺电、缺煤、缺油，媒体称之为“煤荒、电荒和油荒”。一时间，“中国是否出现能源危机”成为热门话题。对此问题仁者见仁，智者见智。我个人认为，中国还没有出现能源危机，但是出现了能源危机的征兆和早期的现象。

　　之所以说，不能称之为能源危机，是因为能源问题还没有对国民经济造成重大的影响，生产和生活虽然受到一定影响，但是主体经济活动还在正常进行，经济仍然高速增长，我们并没有出现崩溃式的景象，而是一种短缺性的情形，而这一问题是可以得到解决的。如果能源危机出现，则经济会陷入萧条。

　　有些地方出现用油紧张情况，但离1970年代世界能源危机时汽车排成长龙加油的情形还相差甚远；电力紧张导致江浙等省份出现生产“开三停四”的情况，但全局经济生产正常进行。因此，我称这为能源危机的征兆，如果不加以重视，则会产生严重后果。但是由于中央宏观调控政策及时出台，虽然在局部可能造成一定损失，但却避免了能源紧张问题的危害扩大。

　　要剖析这背后的原因，必须从两个方面入手：第一是能源供应方面；第二，是能源需求的迅速增长。从供应方面看，我们发现现在中国煤、电、油的产量并没有比过去降低，而应当说增长形势并不差——2003年中国电力增长速度为16.5%，煤炭产量增长当年在两亿吨以上。但是，由于经济发展速度更快，对能源需求的要求更高，因此供不应求的现象才突出出来。因此我认为，经济增长过快才是导致出现能源紧张的最重要原因。

　　如上所述，尽管中国煤炭产量进一步提高，煤炭出口与日俱增，但因为国内需求旺盛，2003年中国煤炭出口量已经加以控制，有可能比去年还要降低。然而，从GDP指标来看，中国经济增长速度上半年只有9.7%(国家统计局发布数据)。那么理论上能源供应应能满足经济需要。但实际情况确实出现能源供不应求的情况。因此，我估计，中国经济增长可能远远高于9.7%。实际上，各省的增长速度都远远超过9.7%。

　　在GDP数字后面，我们要看到，一些重要的、高耗能产品的增长速度惊人，高达20%乣30%，如铝材、电解铝、钢材、钢等。因此，对能源需求显得很急迫。而这是造成今年能源短缺的真正原因。

　　那么，这是能源没有作好规划的问题吗？恐怕并非如此，而是经济增长过快，导致能源增长无法跟上经济发展速度。能源供应增长受到种种条件约束，不可能无限增长，一是国内新增供应有限，二是国际供应无法控制，而经济增长必定受到能源增长制约。因此，2003年中央出台的一些宏观调控政策，一定程度上及时缓解了能源供求矛盾。

　　针对能源紧张问题，中央的解决思路是：首先调控经济增长速度，同时对高能耗产品增长速度和出口要严加控制，一些出口退税政策被取消。在宏观调控政策出台后，钢材、电解铝等产品增长速度下降，但之后又有一定反弹。因此，2005年需要继续贯彻中央宏观调控的精神。2004年年末召开的中央经济工作会议也再次强调了这一问题。

　　2004年的能源短缺问题，也引起中央政府开始注意到能源管理这一个重要问题。自从新一届政府上台以来，国务院总理温家宝听取能源工作汇报已经不下三次。而这是前所未有的。中央也意识到加强能源管理机构的重要性。目前，关于这方面流传着种种说法：第一，成立能源部；第二，可能成立能源委员会，由一位国务院副总理牵头；此外，还有可能在国家发改委之内将能源局升格为副部级单位，以加强能源管理工作的协调。

　　三种方案，不论最终采取哪一种，都是从加强能源管理工作出发的。我个人的看法是，如果采取第一种方案，成立能源部，也还是有许多困难与矛盾难以处理。在目前的经济管理机制下，主要由发改委协助国务院进行决策综合工作，计划、投资、物价、外资利用、产业政策等管理工作俱由发改委履行。如果单独设立能源部，将能源部门的以上工作都统一到其下，则发改委的综合职能将受到影响；如果发改委上述职能不交给能源部，则后者只能管理政策的研究工作，协调的能力则有限。这是加强能源管理工作面临的一个重要矛盾。

　　而另外两种方案在这方面会稍好于成立能源部方案。第二种方案，由一位国务院副总理主管能源工作，发改委亦容易在其工作中将能源管理综合进来。第三种方案最简单，由一位发改委副主任直接管理一个副部级的能源管理机构，加强该部门对外、对各省以及大公司的协调，同时还需加强能源管理部门的人力配置。目前，发改委能源局只不过三十多人(美国能源部有近五千人)，实在难以应付能源管理工作的挑战。

　　美国总统布什上台后，立即由副总统切尼组织了一个专家委员会，研究美国的国家能源政策，对美国的能源战略和政策、阶段计划和目标都提出了非常具体的指导。相比之下，中国的能源管理还落后于形势需求。因此，不论上述三种方案最终哪一种被选择，未来中国能源管理工作的重点都在于综合决策。能源种类繁多，有煤、电、油、气、核等，各种能源之间存在一定替代关系，而单靠某一种能源是无法解决中国能源需求问题的。因此，各种能源之间如何平衡和国内外能源如何平衡利用都是能源管理工作未来的挑战。

　　中国的煤炭储量很大，目前的能源结构也以煤炭为主体，但我们不能指望单靠煤炭——煤变油变气——来解决能源需求问题，因为运输、环境等方面存在着限制煤炭开发的因素。中国石油产量，各方认可的预测是不超过2亿吨，到2020年则可能维持在1.8亿吨。但到时，预计中国石油需求将达到4.5亿乣6.1亿吨，届时中国石油的进口依存度将达到60%乣70%。一般看法认为，一国能源对外依存度超过50%，能源供应安全就会成为一个重要问题。假设中国未来每年需要进口2亿吨石油，则会对中国的政治、经济和军事综合能力提出挑战。

　　可喜的是，中央对于保证石油供应安全已经给予很高重视。今年，国家领导人出访，多数时候带有开拓能源供应相关人员，可谓前所未有。但是，要从国外获得更多的石油资源并非轻而易举，比如安大线经过多年谈判，最终变成一条支线。类似这种问题相信还会继续出现。

　　此外，国际政治风云变幻，也可能影响中国已经获得的一些石油资源。比如中国在苏丹的石油开采工作比较顺利，但假如美国对苏丹制裁，则中国的石油供应会受到影响。各国民族主义的出现也是值得警惕的风险。对以上问题需要中国及时应对，这也离不开一个强力领导机构的支撑。

　　2005年，预计中国能源供不应求的情况还会持续存在一段时间。2003年以来，由于电力短缺，电力装机容量上马很猛(中国的订单到处飞，全球发电设备制造商满心欢喜)，一年投产机组在5000万乣6000万千瓦左右，需要新增发电用煤9000万乣1亿吨。但由于煤炭产量提高不仅仅是一个开采的问题，还牵扯到运输能否保证的问题。因此，预计2005年电力供应还会有一段时间的紧张，但估计到下半年就会有所好转，因为在今年装机容量投产5000万的基础上，明年预计还会有几千万装机容量投产，预计到2007年电力供应短缺情况基本缓解。

　　但是，电力问题缓解的同时，能源问题并不会就此消失。2003年，中国进口石油9000万吨，今年可望达到1.2亿吨。而石油消费如果不采取相应的有力政策措施，供需矛盾问题还会进一步加剧，因为交通运输用油问题很难一时缓解。因此，这需要一定的产业政策来加以控制。

　　系列报道：

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