执政能力：公共治理需要法治化

http://finance.sina.com.cn 2005年01月03日 16:19 《全球财经观察》

　　建立社会与市场信用的根基在于保护债权人特别是担保债权人的利益，这既是破产法立法的基本宗旨，也是防范金融风险暴发的题中应有之义

　　文｜李曙光(中国政法大学教授)

　　2004年，可谓市场经济与社会的博弈之年，有许多问题值得总结。我们看到，这一年

中央政府实际上面临四个博弈：第一，中央和地方政府的博弈，如宏观调控；第二，民间资本与政府权力的博弈，如证券市场和足球的改革；第三，公民社会化和政治化社会的博弈，如像孙志刚案、西安彩票案这样的维权案例；第四，外资与中国内部社会的博弈。中央政府面临的是如何处理平衡博弈过程中产生的利益冲突。

　　针对这些问题，2005年，我们在考虑宏观调控、制度建设和设计政策时，仍需抓住改革这一主线，从而将眼光放长远一点来考虑当前甚至下一届政府的工作。在这个背景下，政府治理的法治化成为一个突出问题。在此，我们需要关注三个方面的改革：

　　首先，领导层面临着如何用法律手段来对各种资源，尤其是国有资源进行宏观调控的问题。针对这一问题，国有资产法的立法将是下一步改革中非常重要和关键的。

　　这可以从中国改革与前苏联和东欧的改革，以及一些后发国家——巴西、阿根廷和印度的发展相比较来理解。中国与这些国家的转型一个非常大的差异就在于，中国政府在进行对市场的干预时，不仅仅有两个手段——货币手段和财政手段，还可以利用第三个手段，即庞大的国有资源。这是不少经济学家研究中国经济调控时一直忽视的问题，或者没有重视的问题。而在近两年的宏观调控当中，暴露出来的诸多问题，也是因为政府忽视了这个手段或对其认识得不透。

　　现在，一些国家资源一定程度上处于失控和失序状态，没有被用正确的方法来对待。实际上，中央政府掌控的国有资源非常庞大，包括森林、海洋、河流、矿藏、滩涂、土地等自然资源，此外还有矿山开采权、土地开发权、海洋捕鱼权等政府的特许权、无形产权，行政事业单位资产等非经营性资产以及国有企业。我们目前对这些资源和权益的管理和利用缺乏战略考虑，这与国有资产立法滞后是相关的。

　　在现有的法律框架下，由于缺乏国有资产立法，哪些是中央的资源，哪些是地方的资源，范围并不是很清楚，或者很笼统地都是“国家所有”。但这样的模糊状态实际上行不通。对地方政府滥用权力，像铁本事件、滥设开发区，中央是通过什么样的方式进行调控，实际与国有资产法的立法密切相关。国有资产法要解决的一个问题，即中央政府在管理国家资源的时候，权力的边界如何划清楚。并且，对于这种权力不可笼统地划分为事权、财权和人权；而这些权力，地方也有其应该享有的一部分，否则地方政府缺乏资源来完成地方的事务。

　　此外，国有资产的管理处置权究竟是由国务院还是人民代表大会这样一个权力机构来行使，也是一个需要高度重视的问题。这个问题解决不好，很可能最终无法理清由谁来监督与使用国有资源。

　　目前，政府上级部门监督下级部门容易出现失效情况，往往上有政策下有对策，比如铁本案中，土地控制制度基本上失效，表面上地方贯彻中央精神、同意中央决策，实际上根本不这样做。其中原因，也在于资源权力没有划分清楚，没有给地方合理的权力。

　　所以，2005年或下一阶段改革工作的重点当是加快国有资产立法的步伐，通过国有资产立法过程中的一些讨论，把当前宏观调控当中暴露出来的一些问题，特别是在国有资源的调配和处置方面的一些问题理清楚；同时能够把中央和地方权力的边界给划清楚。这是下一步改革重要的工作之一。

　　其次，如何用法治手段来推进民营经济的发展。这项工作需要通过当下正在制定和修改的一系列法律来完成，如目前正在修改的公司法、证券法等，与民营经济发展密切相关。如果一些立法立得不好，可能就成为一个恶法，在将来就可能为经济和社会的发展制造障碍或者麻烦。我赞成国务院近期尽快出台相关政策，把原来放在国有企业上的改革重点，转到为GDP增长贡献巨大的民营经济的发展上来。

　　我以为，要鼓励和支持民营经济发展，实际上就是要改善民营经济生存发展的四大环境：产权的环境，投资的环境，融资的环境，还有经营的环境。改善环境，需要落实宪法中对私有财产权的保护。本届人大和政府在这一点上已经达成共识，就是要推进市场经济立法。

　　但是，除了立法问题，另一个重要问题是要加强法律的有效实施。目前虽然存在立法问题，但往往还存在法律实施的有效性问题。法律立得很好，后面的实施、操作等细则不及时出台，使法律难以操作，导致法律最后也是一纸空文。

　　如果本届政府要想在经济发展上迈出更大一些的步伐，一定需要把民营经济给推动起来。而目前有很多领域还没有向民营经济开放，存在着垄断经营和一股独大现象，这种封着口子的做法实在不利于民营经济的进一步发展。

　　民营经济实际上包括两个主要部门：一个是大型的民营企业，它们实际上融资没有问题，投资领域也相对比较宽松；另一个是中小企业，目前无论从融资、投资领域到经营环境，中小企业的待遇都较差。政府要做的就是扫除目前法律和制度上的一些障碍，让民营经济进入传统国有经济把持的一些领域，同时帮助他们打通融资渠道。

　　2004年宏观调控的一个现象就是，现在中小企业融资进一步困难。由于“有保有压”的政策，实际上真正压的并不是国有企业，而是中小企业，大的国有企业照样贷款。并且银行现在放贷往往不放短期，而放长期，实际上是把不良资产的难题留给未来的政府。因此，本届政府以及未来政府，必须考虑如何给民营企业创造一个好的、公平、规范、讲信用的竞争环境，特别是以法律手段来保障这样一个环境，这是一个关键问题。

　　最后，是如何用法律手段防范金融风险的问题。中国的金融体制改革最近呈现加速态势，是由于来自两方面的压力：一是系统性金融风险加大；二是金融机构自身的竞争性在减弱。现在已经有一批金融机构，特别是一些城市商业银行、信用社、券商、信托公司，处于经营困难的境地，其中一些面临着不能清偿到期债务的问题。这些问题已经引起领导层重视，但领导层不能扮演救火队员，更长远的解决办法还需要运用制度手段。

　　因此，2005年的重要工作之一，就是要加快建立一套金融机构的退出机制和重整机制，以防范金融风险。新破产法的出台目前仍有一些小障碍，我个人认为，建立社会与市场信用的根基还在于保护债权人特别是担保债权人的利益，这既是破产法立法的基本宗旨，也是防范金融风险暴发的题中应有之义。我期盼2005年在这方面能有大的突破。

　　系列报道：

　　改革年的三种可能

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