刘世锦:部分政客想把对全球化的不满转化为政治资源

　　全球化是“二战”以来世界经济增长最重要的驱动力之一，不仅带来了增长动力，在逻辑上对所有国家都带来好处。当市场和要素配置在更大范围扩展的时候，原来在一国范围内过的不错的某些产业竞争力下降，工作岗位转移到了其他国家，要素和收入出现再分配。人们对全球化带来的好处习以为常，而那些好处较少得到者或相对受损者不满的声音却响亮起来了。部分西方政客利用机会，力图把对全球化的不满转化为政治资源。美国特朗普上台和欧洲一些国家反全球化政治势力抬头，一度增加了人们对全球化前景的担忧。

　　中速平台与高质量发展

　　刘世锦，原国务院发展研究中心副主任，现任中国发展研究基金会副理事长

　　本书（《中国经济增长十年展望（2018-2027）：中速平台与高质量发展》）是我们开展的中国经济十年展望研究项目的第六辑。过去一年最具影响的当属党的十九大召开。十九大提出，中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段。这是一个关系全局和长远的重大判断。中国经济发展的目标、结构、动力和机制都将出现系统性转变。事实上，在前几年的研究中，在经济转型的意义上，我们多次讨论过经济发展中的质量效率议题，这也体现在研究主题上，如“攀登效率高地”“由数量追赶到质量追赶”等。本书在新时代背景下，再次聚焦于高质量发展。首先，从分析经济形势入手，提出中速增长平台已经初步确立的判断。然后讨论中国进入高质量发展阶段的若干背景性因素，面临的挑战，实现高质量发展的机制与重要配套改革等。

　　中速增长平台初步确立

　　从2016年开始，我们提出中国经济已经接近底部或开始触底，逐步进入中速增长平台。从2017年的情况看，这个判断得到确认，中速增长平台初步确立。

　　从我们开发的中国经济活动实时在线分析预测系统看，2016年下半年开始的这一轮回升，终端需求增速依然下降，存货回升是需求侧走强的重要动因。存货在2017年二季度达到高点后回落，PPI（生产者价格指数）也跟着回落，利润增速本来也应随之回落，但受到环保督察等因素影响，依然保持高位，但一段时间后还是会下来的。从供给侧看，生产性投资增速依然下行，产出增加主要源于产能利用率提高。这种状况决定了这一轮回升不会持续很长时间，更不会出现有些人期待的大幅反转，回到7%以上甚至重返高增长轨道。

　　2018年上半年，终端需求可能会有一个季节性回升。终端需求中，房地产投资在扣除价格因素后，已经处在负增长状态，2018年将会在零增长附近徘徊。基础设施投资是一个大的不确定因素。目前这部分投资在终端需求增量中是最大的，如果防控风险、治理地方债特别是隐形债务的力度加大，基建投资增速可能下降，这样中速增长平台将会有所下移。另一方面，生产性投资已处低位，2017年底出现企稳回升迹象，有可能成为增长中的积极力量，但也不能期待出现以往那样的高速增长，借鉴国际经验，大体上也就是5%左右的增速。总的来看，中速增长平台大体上还是能稳得住的，宏观经济逐步进入我们曾说过的大L型加小W型的运行轨道。

　　十九大以后，社会又出现了大干快上的期待。关键是干什么、上什么。中国经济的高速增长阶段已经过去了，不能认为只有把速度推高了才叫有所作为，才有成就感。十九大报告提出高质量发展，提出攻关期，提出三大攻坚战，这些事情比简单地提高速度难度更大，更需要有所作为，做成了也会有更大的成就感。当前最重要的是做实做优而非人为做高中国经济，具体来说，就是要降风险、挤泡沫、增动能、稳效益，提高增长稳定性和可持续性。

　　降风险，主要是降低地方债务风险和其他方面的财政金融风险；挤泡沫，包括挤去一线城市房地产泡沫和大宗商品泡沫；增动能，重点是提升实体经济转型升级、创新发展的动能；稳效益需要特别强调，2017年下半年以来，企业效益明显回升，但集中在上游行业，分布不平衡。应当争取企业盈利在行业间形成较为平衡和稳定的分布，这样也可以为企业降杠杆提供有利条件。

　　不要人为推高增长速度，把发展的基础做得实一些，不论对短期防范风险，还是中长期增强动能，都是必要和积极的。实现2020年两个翻番目标，今后三年每年增长6.3%就够了。此后，中速增长平台的重心可能调整到5%~6%，或者是5%左右。这个速度实际也是不低的。讲速度要有参照系，要和增长阶段挂钩。在以往的高速增长阶段，潜在增长率10%左右，7%就是低速度；到了中速增长阶段，潜在增长率5%左右，实际增长5%~6%，也可称为高速度。当年日本在这个增长阶段，增速也就4%左右。

　　汇率也是反映增长数量和质量关系的重要指标。如果人为推高增长速度，但增长质量不行，如效率低、风险大，本币汇率就会下行，按现价美元计算的人均收入增速减缓，甚至负增长。相反，如果增长质量高，速度低一点，但汇率上升，按现价美元计算的人均收入增长反而要快一些。

　　进入高质量发展阶段的若干背景性因素

　　由高速增长阶段转向中速增长阶段，与转向高质量发展阶段，具有内在的逻辑一致性。高速到中速，是从速度角度看的。在增长阶段转变的过程中，不仅速度在改变，结构、动力、制度、政策等都在相应改变，系统性地进入一种新的状态。我们以前曾提出过“速度下台阶，质量上台阶”，指的就是这个意思。发展阶段的这种转变，并非像有些人认为的难度降低了，不够刺激了。事实上，我们当下只是向高质量发展转变，还不能说已经进入这个阶段。转变本身就是一个异乎寻常的挑战。十九大报告提出的三大重要变革，即质量变革、效率变革、动力变革，就显示了挑战的难度。成功地推进这一转变，首先需要深入分析转入高质量发展阶段的重要背景性因素。

　　在产业结构维度上，包括制造业在内的工业比重下降，服务业比重相应上升，是这一时期最具规律性的变动。服务业是一个品类复杂的集合体。近年来中国服务业比重上升，一些结构特征值得关注。批发零售是服务业中“最老”的一个行业，近年来依然快速增长，多少与人们的常识背离。一方面得益于网购的迅速崛起，另一方面，如果与发达经济相比，批发零售乃是短板最大的行业之一。这一行业继续保持较快增长，应当是市场交易规模持续扩大的必然结果。

　　与此相反，中国金融业比重超过发达国家也出人意料。近期中国金融业占GDP（国内生产总值）比重超过8%，高于美英等金融业发达国家。如果不认为金融业在中国具备特殊竞争力，以致在产业素质上超过美英等国，那么，合理的推论应是中国金融业存在着严重的自我循环、泡沫和进入屏障。观察与数据显然支持这样的判断。金融业下一步在中国的发展，应当是通过改革、开放、创新调整结构，并在一定程度上降低比重。

　　中国服务业今后发展的重心，是包括研发、设计、信息服务、物流、咨询等在内的生产性服务业，包括医疗卫生、教育、文化、体育、娱乐等在内的社会和个人服务业。这两个重心分别对应了制造业升级与居民消费结构升级。这些行业具有较高的知识密集度；更多的需要面对面服务，对从业者积极性、创造性的要求超过工业化时代；通过资源优化配置，有可能产生较高生产率。服务业通常被认为是生产率低的领域，知识密集型服务业的兴起或许能在一定程度上改变格局。

　　与生产性服务业直接相关的是制造业。相当多的生产性服务业，是制造业原有业务通过外包等形式追求专业化分工和规模收益发展起来的。生产性服务业的发展状态，很大程度上决定了制造业的升级水平。制造业的服务化，部分服务业的制造化，都从不同方向揭示了相同的内在关联，在新信息技术革命的环境下尤为如此。中国已经成为制造业大国，坚持发展制造业导向不动摇，有条件形成一大批具有长期稳定国际竞争力的制造业行业和企业。这样，与德国相似，中国制造业比重将会高于标准模式，在全球分工体系上独具优势。在这一制造业体系中，相当大部分可能表现为知识密集型制造业与服务业的深度融合，这正是现代化经济体系中实体经济发展追求的目标。

　　高质量发展的第二个背景性因素，是以互联网、大数据、人工智能为特征的新信息技术革命加快推进。在常规发展路径上，先行国家创造的技术、经验等，可以使中国以追赶者的身份继续前行。然而，新信息技术革命的出现，把中国相当多领域直接推到了全球创新前沿，从而展现了更为多元，因而更为复杂、机遇与挑战相互交错的图景。在新信息技术革命的场景中，如果说互联网是通道类的基础设施，大数据是原材料，人工智能则类似于具有加工能力的机器设备。随着人工智能深度学习潜能的拓展，这场技术革命的深远影响可能是我们当下尚难以估量的。

　　与以往历次技术革命中差距过大不同，这次中国与先行者的差距并不大，有些方面已能并驾齐驱，抑或局部领先。中国已经有了一批走在创新前列的企业、技术和商业模式。不仅如此，中国在这一轮技术革命中具备若干显著优势，比如市场规模、产业配套等。中国拥有世界上人数最多且消费结构正在升级的市场，诸多原创于国外的技术，在中国转化为有竞争力的商业模式，包括网购、移动支付、高铁、共享单车在内的“新四大发明”，就属于这种类型。中国形成了世界上少有的较完整的产业体系，市场导向的产业集聚则使产业配套优势具有稳定和持久性。有关的例证是，美国硅谷的创业者也要到深圳华强北寻找配套零部件。

　　经济与创新前沿接触面的扩大，将促成一些新景观，如终端需求的追赶型与生产技术前沿性并存，消费内容的追赶型与消费手段前沿性并存等。中国的移动支付在国际上领先，但所交易的产品和服务的品质并非如此。消费、生产、流通的不平衡，对不同技术和商业模式具有更强的包容性。在新的场景下，中国的创业者、生产者和消费者有了更多的选择和机会。当然，技术超前的影响是复杂的，比如，新技术在有助于减少贫困的同时，是否会以另一种方式加大收入分配鸿沟，也是一个有待观察和评估的问题。

　　高质量发展的第三个背景性因素是大都市圈的加快成长。中国正处在城市化进程之中，近两三年的一个重要结构性变化，是包括人口特别是年轻人在内的资源加快向大都市圈集聚。据有关统计数据，2015年人口流入最多的城市是深圳、北京和上海，而它们是珠三角、长三角、京津冀三大都市圈的核心城市。集聚改进资源配置效率，激励创新，增加收入，带来更多的就业创业机会，而这些效应正是集聚发生并加快的原因所在。

　　中国大都市圈加快发展，同样符合国际范围显示的这个阶段城市化发展规律。欧洲、美国、日本以及其他经济体，大都市圈集中了大部分人口、资源、产出和创新。以发达国家大都市圈的经济密度衡量，中国大都市圈的聚集程度还有很大差距。如果中国的城市化进程能够正常推进，将会出现若干3000万、5000万乃至更多人口的大都市圈。

　　由此带来的另一个结果是对大都市圈住房需求的上升。用传统的一二三线城市区分房价水平已不适用，房价水平的差异更多体现在大都市圈以内和之外。在大都市圈以内，一些小城镇的房价也令人侧目，而在大都市圈之外，城市化进程迟缓的一些地区，即使作为当地的一线城市的省会城市房价也上不去。然而，近年来大都市圈房价异乎寻常地上升，更多地要由供给侧体制性、政策性因素来解释，包括城市建设用地的地方政府垄断，以土地谋发展的城市发展模式；住宅用地比重长期严重偏低；农村集体建设用地和宅基地不能正常进入市场；租赁住房特别是长期租住住房供给不足；房地产税作为现代城市发展的基本制度建设尚未推开，等等。这些都是下一步城市化进程中供给侧结构性改革面临的挑战。

　　高质量发展的第四个背景性因素，是全球化进程面临的冲击、调整和新的机会。全球化是“二战”以来世界经济增长最重要的驱动力之一，不仅带来了增长动力，在逻辑上对所有国家都带来好处。当市场和要素配置在更大范围扩展的时候，原来在一国范围内过的不错的某些产业竞争力下降，工作岗位转移到了其他国家，要素和收入出现再分配。人们对全球化带来的好处习以为常，而那些好处较少得到者或相对受损者不满的声音却响亮起来了。部分西方政客利用机会，力图把对全球化的不满转化为政治资源。美国特朗普上台和欧洲一些国家反全球化政治势力抬头，一度增加了人们对全球化前景的担忧。

　　近期形势变化表明，对全球化进程采取倒退、走回头路办法的空间并不大，对反全球化政治势力不宜高估。另一方面，在这样一个历史节点上，对全球化进程进行反思和调整，也是必要和可能的。加强教育培训、社会保障，提供新的就业创业机会；避免脱实向虚，保持并加强有竞争优势的实体经济；调整收入分配结构，促进机会公平，如此等等，都应成为调整中的重要议题，进而为下一步全球化的重整再出发打好基础。

　　中国是全球化的受益者，更是贡献者。在逆全球化之风来袭之时，中国扛起了推进全球化的大旗，不仅维护了世界经济发展的正确方向，也不失时机地增强了中国的软实力，而这方面以往被认为是中国的弱项。中国提出的人类命运共同体的主张，提出的开放、包容、平等、普惠、可持续等理念，使中国在全球治理价值观的竞争中赢得主动。与此同时，中国与世界的关系出现重要调整。随着劳动力等要素低成本优势的逐步减弱，出口在中国经济增长中份额下降；资本输出加快，在规模上已经超过引进的外资，中国企业和产业在融入全球分工网络过程中，通过要素重组，力图重新定义自身在全球价值链上的位置。另一方面，全球化进程中的调整和阵痛也对中国带来冲击。除了贸易保护外，美国等发达国家的减税、重振制造业、新技术突破等，都对中国的结构调整和升级形成竞争压力。当然，如果应对得当，也会成为中国再调整、再平衡、提高竞争力的契机。

　　高质量发展的第五个背景性因素，是绿色发展由理念到行动，有可能成为与传统工业化增长模式相竞争并获胜的另一种发展模式。中国经济减速的一个直接原因，是在某些领域环境承受能力已经突破底线。典型的例子是雾霾。当雾霾严重污染环境，影响人们的日常生活，以至于难以正常出行时，那些产生雾霾的产业和企业显然不能继续扩张了，人们也会提出“经济增长到底为了什么”这样的问题。另一方面，收入水平提高、消费结构升级，绿色正在成为人们生活品质中日益重要的组成部分，并愿意为此付费。一系列重要需求和重要工业产品历史需求峰值的相继来临，使产能过剩成为突出问题。去产能必然包括那些产生严重污染的产能。如果一二十年前在“要吃饭”还是“要环境”之间做出选择，人们可能倾向于前者，而到现阶段，人们已经可以把“要环境”摆在优先位置。换言之，全面治理污染的经济条件已经具备。

　　然而，如果把绿色发展仅仅等同于治理污染、环境保护，理解为对传统工业化模式缺陷的修补，那就低估了绿色发展的意义，或者说，并没有正确理解绿色发展的含义。绿色发展是与传统工业化模式并行且相竞争、更具优越性的另一种发展模式。在传统工业化模式基础上，绿色发展将重新定义产出与投入、收益与成本，把那些隐蔽的、外部化的成本显示出来，把那些给人们带来福利的绿色收益显示出来，形成新的评价和运行机制。作为一种发展模式的绿色发展，将力图使人类经济活动与自然之间相互冲突的关系，转化为相互融合和促进的关系，以更低的成本、更优的资源配置、更丰富的产品和服务，促进人的全面发展。在这一视角下，绿色发展就不会减缓而是促进经济增长。实际经验也表明，绿色发展可以成为消费升级的新动能、创新驱动的新动能和经济增长的新动能。

　　中国是在工业化、城市化进程尚未完成的时候“介入”绿色发展的，有可能通过“中途转换”的方式，以新的绿色发展模式完成余下的工业化、城市化任务。这样中国就可以降低发展模式之间的转换成本，并以“换道超车”的方式进入绿色发展的前沿，赢取新发展模式的优势。能否抓住这一机遇，对中国来说同时也是一个挑战。有利条件是决策层对绿色发展高度重视，在顶层设计和长期战略中提出了生态文明建设、绿色发展等基本理念，推动绿色发展的社会共识正在形成并增强。挑战则是这些理念和政策如何落地。依然存在的GDP优先目标导向与绿色发展相冲突，而环境保护、绿色发展更多地依托于行政性手段和机制。由于收益难于内部化的特点，绿色发展仍更多地体现为政府提供的公共产品和社会组织、个人开展的公益事业，尚未转变为企业、个人日常的经济行为。改变这种状况，很大程度上有赖于生态资本及其服务价值的核算方法和评价、交易机制的创新，而互联网、数字经济的发展，正在为这方面的创新提供条件。

　　转入高质量发展轨道面临的问题和挑战

　　在上述多种背景性因素的交织影响下，与其他经济体相比，中国转入高质量发展将面临更多、更为复杂的问题和挑战。这部分地与发展阶段性特征相关，部分地与我们所处的经济社会历史结构，特别是改革开放以来已经解决和尚未解决的矛盾问题相关。

　　社会共识与政绩观。社会共识对发展中国家尤为重要。作为“认识上的最大公约数”，社会共识能够大量降低社会交易费用。一些发展中国家发展迟缓或倒退，重要原因是缺少关于发展的社会共识。中国改革开放以来取得的成功，是建立在“发展是硬道理”的社会共识之上的。随着发展阶段的转变，发展的社会共识也需要相应转变。把发展主要看成甚至等同于增长速度，在高速增长阶段或许是有道理的，但当这个阶段过去后，如何把发展更多地与“质量”“效率”等概念挂钩，需要从决策者到普遍民众系统的理念转变，或者说形成一种新的发展共识。

　　与此相关的是政绩观问题。与高速增长的发展共识相适应，把速度搞上去，是政府官员工作业绩组织考核、社会评价以及自我认知的主要尺度。而要转为追求质量效率的政绩观，除了“认识”问题外，重要的是确立新的评价考核体系，比如，把就业指标放在优先位置；或者按照五大发展理念，构造新的评价指标，相应地，把GDP更多地作为一个预测性、结果性指标。

　　要素市场的进一步开放、流动与优化配置。要素市场仍然是中国市场体系发展中的主要短板。十八届三中全会提出了土地市场改革的方向，迄今仍未取得实质性进展；户籍、公共服务、社会分层等仍然是劳动力自由流动的制约因素；资本市场在准入不足的同时，也出现了监管混乱的问题；而行政性垄断不同程度的存在，限制了生产要素效率导向的流动和配置。如果说在高速增长期，不完全的要素市场尚可勉强支持，转入高质量发展阶段，这个短板就绕不过去了。事实上，大都市圈的推进、产业转型升级、降低实体经济成本等，都无一不受制于要素市场的短板。供给侧结构性改革要做的事情很多，最重要的还是打破要素市场上的僵局。

　　与高质量发展相配套，要素市场上中高级生产要素的重要性显著上升。所谓中高级生产要素，主要是指要素中的知识、技术、价值密度或含量较高。比如，中国近年来每年毕业的大学生超过800万人，知识技术含量高，但人工成本较发达国家低，从而构成了新的人力资本优势。相应地，单位土地面积承载的知识技术密度、附加价值含量提高；金融产品能够为知识技术密集型产业、企业提供有效服务，如此等等。能否吸引并用好中高级生产要素，对地区、行业和企业竞争至关重要。

　　重大结构性问题的理顺与调整。这类问题包括行政性垄断导致的效率差异、脱实向虚背景下的经济泡沫、收入差距与社会阶层固化、创新驱动发展所需的自由探索环境等。从长期看，解决这些问题不大可能一蹴而就，需要创造条件，也需要一定的历史耐心。然而，同样确定的是，不解决这些问题，或者不将其控制在可承受范围内，高质量发展将难以实现。一些国家落入中等收入陷阱，主要是受制于相同或相似的结构性矛盾。中国要成功转入高收入社会，必须旗帜鲜明，以极大的勇气、智慧和毅力，打赢解决这些重大结构性问题的攻坚战。

　　金融风险形成条件的变化与有效防范。经济增长由高速转到中速，金融风险形成条件相应发生重要改变。在高速增长期，资产价格持续上升具有吸收、后推金融风险的功能。例如，20世纪90年代末，几大国有银行成立资产管理公司处置坏账，开始时压力很大，一段时间后情况就大不一样了。相当多的工厂设备贬值，员工下岗再就业，但土地升值，价格翻了几番，原来的坏账变成了“优质资产”，潜在风险被吸收了。转入中速增长后，这种条件难以维系，还会出现相反情况，原来无风险的也转化为有风险了。东亚成功追赶型经济体从高速增长到中速增长，无一例外经历了金融体系的剧烈动荡乃至金融危机，原因也在于此。中国经济增长从高速到中速，是一个“转型再平衡”的过程，首先是终端需求中房地产、基础设施建设等在出现历史需求峰值后的减速，带动产业领域的去产能，再带动金融领域的去杠杆，进而逐步形成与终端需求相适应的产业体系和金融体系。中国能否比较平稳或“有惊无险”地过好这一关，无疑是一个严峻挑战。

　　地方性要素粘性与高价值区域的形成。高质量发展对应高收入增长。收入差异的背后，是产业知识技术密集度、附加价值度的差异，或者说“产业质量”的差异。这种差异，不仅存在于低收入、中等收入与高收入经济体之间，也存在于高收入经济体之间和内部。在高收入经济体之间，有的达到人均两三万美元后停滞不前，有的则高达人均五六万以至十万美元。在高收入经济体内部，也是高收入地区拉高了整体收入水平。

　　部分地区拥有更高的产业质量，是因为存在特定的“地方性要素粘性”，能够吸引高知识技术密度的要素，并将其优化配置和利用。所谓地方性要素粘性，是指通常说的“投资环境”或“发展环境”。但是要对高知识技术密度要素具有“粘性”，显然对要素市场条件、政府能力、产权保护、基础设施、公共服务等有特定要求。有的地区在人均收入水平相当高的时候，依然能够出现较高的增长速度，就是因为形成了高质量的产业体系以及相配套的发展环境。在一个国家乃至全球范围内，高质量产业处在产业体系的顶部，“花落何处”，取决于所需要的地方性要素粘性在哪里形成。在此意义上可以说，进入高质量发展阶段后，地区之间的竞争，特别是领先地区的竞争，很大程度上将体现为高质量产业体系和相应的地方性要素粘性的竞争。

　　企业家精神的保护与发展。企业家精神是现代市场经济体系的核心。企业家精神集中表现为生产要素的组合能力。不同发展阶段，对这种能力的要求是有差异的。转入高质量发展，企业家精神的保护与发展问题将愈加突出。一方面，随着与国际技术与产业前沿差距的缩短，可直接借鉴或模仿的技术、管理、商业模式等相应减少，需要日益增多地探索、创新以前未曾有过的要素组合方式，对企业家精神的需求超过以往。另一方面，企业家精神生存发展的基础并不牢靠，在包括知识产权在内的产权保护、企业家预期、政企关系等方面，还存在着制度性缺陷，一旦形势有变或遇到冲击，企业家行为问题就会被推到前台。

　　实现中国经济的高质量发展，稳定、可预期、蓬勃发展的企业家精神是必要条件。各种破除对企业家精神束缚的改革应该摆在优先位置。保护企业家的合法权益，应主要建立在法治基础之上，而不能仅限于并不稳定的政治承诺、政府文件或地方性、阶段性人事关系支撑，比如，有些地方就曾出现“新官不理旧账”现象。对某些企业家曾受到不公正待遇的案件重新审理，将有助于提高产权保护法治建设的可信度。其次，持续改善营商环境，形成“亲”“清”相容的政商关系，划清政府权力边界，纠正脱实向虚倾向，使企业家精神聚焦于实体经济、创新驱动，而不是“套利”和寻租。此外，更有长远意义的是，充分理解企业家精神在高质量发展中的作用，形成崇尚、发展企业家精神的社会氛围和民族文化，使中国真正成为一个把梦想变为现实的创新国度。

　　重构高质量发展的地方竞争机制

　　实现高质量发展，有一个意愿问题，即想不想的问题，同时还有一个能力问题，即会不会的问题。推动高质量发展的能力、办法或模式从哪里来？顶层设计是重要的，主要是“指方向、划底线”，说清楚大的方向、目标，什么事情能做，什么事情不能做，什么样的局面要避免。在此前提下，究竟什么样的办法符合实际，能够有效推动高质量发展，不是事先计划好的，不是坐在办公室里想出来的，而是要靠市场经济第一线的探索、试错、比较、竞争。在这个过程中，需要强调的是地方竞争机制的重要性。

　　地方竞争机制被认为是中国经济高速增长的重要动力源泉。事实上，这一机制并非事先设计的。传统计划经济体制以强大的政府科层组织为基础，这种组织架构部分服从于计划经济运行的需要，部分则源于中国的历史和文化传统。在计划经济时期，中央和地方之间一直存在着“统”和“放”的循环和争议。当市场经济大潮涌来以后，政府的角色逐步演变。如果说企业家是生产要素的组合者，而地方政府则是生产要素平台的搭建者。地方政府通过加强基础设施建设、提供公共服务、改善投资环境，吸引生产要素到本地聚集并优化配置，以带动本地经济总量、就业、财政收入等增长，这就是通常说的“政府搭台、企业唱戏”。地方政府的行为，既受到上级组织考核和本地发展目标要求的激励，也受到其他地方竞争压力的推动。如何营造有竞争力的发展环境，需要地方政府领导人具备另一种类型的企业家精神，其中包括了眼界、胆识、创新性、执行力等企业家精神的核心要素。一种形象的说法是，地方政府的书记是“董事长”，市长是“总经理”，地方政府行为则被描述为“地方政府公司主义”。地方政府领导人的企业家精神，构成影响地方发展状态的重要变量。大量事例表明，一个好的地方领导人，往往能够改变一个地方的发展面貌，反之则反是。

　　离开地方竞争机制或地方政府的企业家精神，中国发展的故事是讲不清楚的，或者说丢掉了一个关键性角色。这一点是西方经济学教科书未曾关注过的，理应成为经济学下一步探索的重要议题。中国过去三十多年的高速增长，开始的时候还是沿用老办法，走了一些弯路。地方竞争这个机制出来后，各地都在动脑筋、想办法，对外招商引资是地方政府行为转变的重要一步。此前地方政府热衷于封闭市场，保护本地企业，以后发现引进外部优质要素和企业，更有利于本地发展，于是形成了“不求所有、但求所在”的理念，着力于改善本地投资发展环境，提升竞争优势。土地财政、开发区建设、项目引领等陆续涌现出来，成为地方加快发展的“抓手”。地方竞争的一个好处是不同地区之间便于比较，管用的坚持下来，并得到推广，不管用就被淘汰，形成了试错纠错、存优汰劣的机制。

　　既然地方竞争机制源于演化而非人为设计，在承接了原有政府科层组织优点，如完备的组织架构、较强的行政资源动员能力、较有效的组织规则和文化等的同时，也保留了某些缺陷，如行政权力过多地控制资源、政企关系不规范、法治建设滞后以及由此带来的寻租、腐败等问题。这种复杂格局不可避免地使地方竞争机制陷入诸多争议。

　　转入高质量发展阶段，这套地方竞争机制仍然是有效的，不能丢，不应该丢，也丢不掉，但需要与时俱进地改革、创新、提升。事实上，这些年地方政府在与现代市场经济、开放经济的磨合中，适应性逐步提高。下一步应通过继续推动政府职能转变、行政体制改革，加快形成廉洁、高效、有创造力的公务人员队伍，有正确激励、可问责、可纠错的运作机制。与此同时，通过第一线的试错纠错，积极探索有利于高质量发展的“管用”办法。

　　推动高质量发展的地方竞争机制，首先要重新构建地方发展的目标、评价和激励体系。GDP挂帅的局限性愈加明显，应成为预测性、结果性指标。用什么样的新指标，需要深入研究、比较。一个办法是设置一个新的主要指标，如就业；另一个办法是组合若干个反映高质量发展的指标，如就业创业、质量效益、稳定性、可持续性等方面的指标，形成指标体系。在理论上，长期最优增长速度是有待进一步研究的重要议题。

　　与高速增长期相比，地方竞争的内容也将有重要调整，包括促进产业转型升级的营商发展环境的竞争；培育创新环境、聚集创新资源、成为区域创新中心和创新性城市的竞争；吸引中高级生产要素、形成不同类型劳动者合理分工结构的竞争；“让人们生活更美好”的城市发展模式竞争；以人民为中心，创造性、包容性、稳定性内在一致的社会治理方式竞争，如此等等。

　　事实上，地方谋求高质量发展的探索已经起步，不少有特点、有价值、有全局意义的做法和政策正在浮出水面。比如，部分二线城市开始“抢人大战”，放低门槛，拿出优惠政策，给钱给房给户口，吸收高校毕业生到本地就业创业。人才争夺不仅表现在所谓“高端人才”领域，也表现在普通劳动者市场。一些劳动密集型行业招工难现象已持续多年，找一个保姆的难度往往不亚于找一个大学生的难度。可以预见，长期延续的限制城市人口、以户籍和公共服务等挡住外来人口的理念与做法，将面临一个具有转折意义的改变。

　　又如，浙江等地提出并实践“亩产论英雄”的发展理念和政策措施，建立企业亩产效益综合评价制度，推动工业、服务业企业亩产效益评价全覆盖。对企业进行分类评价，实行资源要素差别化配置，倒逼企业转型，取得显著成效。这套机制能够有效提高土地利用效率，推动单位土地面积上的产业结构升级和附加价值提升，加快形成一批高价值区域。

　　转入高质量发展阶段后，大都市圈、创新中心、新兴产业基地等机遇将层出不穷，但谁能抓住并利用好这些机遇，很大程度上取决于地方竞争优势。在推动高质量发展过程中，既要支持保护企业层面的企业家精神，也要倡导保护地方政府的创新精神。在大方向明确的前提下，允许地方有较大的“自选动作”空间，允许有个性、有差别，允许试错纠错，在竞争中发现和推广好的做法、模式和政策。

　　优先推动与高质量发展配套的重点改革

　　中国能否成功转入高质量发展阶段并持续推进，最重要的是形成与之相适应的体制政策环境。深化改革任重道远，需要从长计议，形成正确的目标、机制、战略和策略。当前和今后一个时期，可优先推动如下一些领域的改革，使之取得实质性进展。

　　第一，加快打破行政性垄断，着力降低土地、能源、通信、物流、融资五大基础性成本。根据有关研究，这五大基础性成本中国比美国等发达国家高出一到两倍。目前中国人均收入不到1万美元，而美国超过5万美元，基础性成本如此之高，令人困惑和深思。其原因，除了资源禀赋外，主要还是相关领域不同程度地存在着行政性垄断，竞争不足，效率不高。之所以称其为“基础性成本”，是因为它们覆盖到生产生活的方方面面，不仅直接影响实体经济特别是制造业的竞争力，也影响到服务业，影响到民生和整个国民经济。实现高质量发展要从降成本开始，这一关过不了，高质量发展无从谈起。必须落实十九大报告精神，在打破行政性垄断，加快要素价格市场化改革方面取得实质性进展。例如，以上海石油交易中心为平台，打通国内外原油和成品油市场，同时在油气生产流通环节放宽准入，打破两三桶油垄断国内油气市场的格局；电信领域除了推动有关企业混改外，可设立以民营资本为主的基础电信运营商，通过有效竞争降低电信资费水平，促进降低资费由“要我降”到“我要降”的转变。行政性垄断行业的改革已经讲了许多年，应当有标志性的大动作，以彰显改革的勇气和决心，提振全社会推动改革的信心。这将是一项最大的降成本的供给侧结构性改革，对发展实体经济、提高国民经济效率至关重要。

　　第二，把减税与税改结合推进。中国的企业税率在国际上看并不算过高，但加上各种收费，企业税费综合负担就相当重了。美国特朗普减税后，国内减税的呼声再起。但在现有税制且财政收支压力大的情况下，实际上能够减的空间并不大。我国税制改革的方向，应以间接税为主逐步转向直接税为主。减税与税改结合起来，才能有效推进。一方面，应当把房地产税、环境税等征起来，消费税作为地方税的一部分，相应降低企业生产环节的税费。部分国有资本用于充实社保基金，相应降低企业上缴“五险一金”等的负担。

　　第三，以管资本为切入点深化国资国企改革。十九大提出推动国有资本做强做优做大，是十八届三中全会提出的管企业向管资本转变的深化和提升，是国资国企改革思路的重要调整。国有经济必须实现战略性调整，从传统的企业体制退出，从传统的实物形态中退出，从过剩的、缺少竞争力的产业退出。发挥国有资本规模大、直接体现国家和各级政府意志、对政府要求执行力强等独特优势，更多地集中到服务于国家发展战略的领域，包括提供公共产品和服务，如社保基金、保障性住房等；战略性大型项目，如大飞机等；创新基础设施，如国家实验室等；国防建设、生态保护等。

　　第四，农村土地改革不能再拖下去了。十九大报告提出以城市群为主的城市化，提出乡村振兴战略，这两件事情是内在统一的。乡村振兴实际上是现代城市体系在乡村的延伸。这些战略的实施，必须加快农村土地制度改革，真正落实十八届三中全会就已经提出的要求，农村集体建设用地与国有土地同价同权、同等入市，农民宅基地也要创造条件流转起来。全面推动人员、资金、土地等生产要素在城乡之间的市场化配置。把中国城市化下半程的土地红利更多地分给农民，真正保护和增进农民利益，扩大最具潜力的中等收入群体。

　　第五，加快知识密集型服务业的开放。我国建设现代化强国，发展空间最大的是服务业，其中差距最大的是知识密集型服务业，包括研发、金融、咨询、信息服务等生产性服务业和医疗、教育、文化、体育等社会服务业。知识密集型服务业的技术大都是软技术，知识是不可编码的知识、体验性知识。吸收这类技术、知识，与过去工业领域引进技术有很大不同，必须推动更大范围、更具深度、更有特点的对外开放与合作。重点是高水平教育和研发领域。从长期看，这是我国发展最大的短板所在。以往开放的重点是吸引物质资本、比较成熟技术和管理方法等，下一步开放重点则应转向聚集提升人力资本，提升在全球科学前沿和技术前沿的创新能力。在创新活跃地区，可设立若干个高水平教育研发特区，在招生、人员聘用、项目管理、资金筹措、知识产权、国籍身份等方面实行特殊体制和政策，给出较大的自主选择、试错空间，目标是汇聚全球顶尖人才，形成既适合中国国情，又吸收国际上先进做法，最大限度调动人们在科学发现和技术创新前沿创造力的环境。另一方面，要以对外开放倒逼对内开放，放宽高水平教育研发和其他知识密集型服务业的准入，把优质人力资本更多地吸引到这些领域，促进知识密集型服务业成为经济转型升级的重要动能。

　　由高速增长转入高质量发展并非自然而然，而是逆水行舟，不进则退。深化改革要有紧迫感，尤其要有历史责任感。从现代化的历史进程看，中国仍处在追赶期。到21世纪中叶前，与发达国家相比，即使我们在某些领域能够赶上或领先，但总体上还是处在追赶期。这个定位非常重要，对此一定要有清醒认识。我们的经济总量已经处在世界第二，今后10年有很大可能性位居第一，但我们是世界上人口最多的国家，人均收入水平与发达国家差距依然不小，而这一指标实质性地反映了人民的福利水平。我们的众多产品产量已经位居世界第一，但人均产量并不算高，产品质量总体上还有相当大提升空间。我们经历了长时间的高速增长，但支撑增长的技术基本上是人类社会已有的，或者说我们分享了工业革命以来人类社会的技术红利。我们表现出了有竞争力的制度优势，但大都来源于过去40年的改革开放，随着发展环境变化，这些改革开放红利也在减退。我们在发展，别人也在发展，一些新兴经济体增长加快，老牌发达国家也在寻求新的竞争优势。所以，我们没有理由自满自傲，仍然需要谦虚谨慎，需要认真学习，需要继续开放，需要实质性地深化改革，这样才能与时俱进地推动中国的现代化进程。

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责任编辑：梁斌 SF055