评论:宅基地改革不能一蹴而就 可设置出让金监管部门

　　放活宅基地政策 迎接改革大红利

　　宅基地改革不能一蹴而就，要作好充分预案，防止改革初期出现混乱和不利影响。

　　王辉耀　　来源：中国青年报　　（ 2018年02月08日   02 版）

　　2018年2月4日，《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》作为“中央一号文件”正式对外公布。根据文件部署，我国将探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，适度放活宅基地和农民房屋使用权。

　　宅基地关系到住有所居，关系到广大农民的切身利益与获得感，宅基地“三权分置”改革获得了各界广泛关注。笔者认为，放活宅基地政策是促进我国经济社会改革的重大决策，一个新的改革红利机遇期将随之到来。

　　改革开放以来，我国的若干次重大政策创新，释放出巨大的政策红利。截至目前，有三大创新具有标志性意义：1978年十一届三中全会后，农村家庭联产承包责任制的建立，解放了农村生产力；1994年的城镇住房制度改革（简称“房改”），将城镇住房商品化、货币化，带动了随后几十年房地产市场的繁荣；2001年加入世界贸易组织（WTO），让中国与全球市场紧密联系起来。

　　此次宅基地改革，不但可以实现农村闲置宅基地的集约利用，促进新型城镇化建设，推动城乡双向流动，还将有助于解决农村留守儿童、留守老人等一系列社会问题，有望成为未来经济发展的新动力。

　　当前，我国城市常驻人口与户籍人口还存在巨大的数量差。据统计，2017年北京市常住人口为2170万，其中外来人口822万；上海常住人口2418万，其中有981万外来人口；深圳市的1252万人口中有近848万为外来非户籍人口。很多外来人口来自农村，他们已经适应了城市生活，无法回到农村了。宅基地改革让农村人与城里人一样，获得宅基地的使用权、处置权，获得土地流转升值的机会，为他们更好地在城里生活创造条件。

　　2017年年末，我国有8.13亿城镇人口，城镇化率为58.52%。这与发达经济体80%的城镇化率相比，还有很大的提升空间。假设有1亿农村人口变为城镇人口，则有望释放1/4人口的消费能力，刺激经济增长。同时，根据统计，我国在义务教育阶段有2300万左右的留守儿童。农村还有数量庞大的留守老人。这都是中国社会面临的巨大问题。放开农村宅基地流转，推动农村人口落户城镇，享受城镇教育、医疗服务，则可以有效解决我国农村留守老人和儿童问题。

　　当然，宅基地改革不能一蹴而就，要充分做好预案，防止改革初期出现混乱和不利影响。我认为，可以考虑设置专门的监管部门，为宅基地流转设置指导价格，防止宅基地被炒作。具体可以采用以下措施：

　　一、保持土地集体所有制不变

　　现在的宅基地是无偿使用、划拨的，类似于上世纪90年代前的城镇住房由国家和单位提供的形式。土地是供给有限商品，无法持续地为农村人口分配宅基地，应当让拥有宅基地的农村人口承担土地使用权成本。

　　农村宅基地市场化以后，可以先过渡到由集体、个人共同承担住房成本（这种情况下，宅基地流转获得的收益由两方共同持有），随后逐步向成熟的住房制度发展，即规定农村宅基地土地仍为集体所有，但使用权可以按照市场供需确定价格后流转。

　　集体所有制土地上市流转，要缴纳一定的土地出让金后，才能拥有使用权。可以参照物权法对城镇住房用地的规定，规定农村土地所有制同样具有70年使用权，与城镇住房同等待遇。

　　二、设置专门的基层土地出让金管理部门和监督部门

　　土地出让金作为农村集体所有，可以由农村集体经济组织/村民委员会，或乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。但是，随着宅基地流转的放开，集体土地收入会显著增加，需要设置专门的出让金管理部门，让专业资金管理人才来管理。由于集体所有制的特殊性，政府部门不宜直接参与，可以派出专业人才帮扶和监督，保障资金安全。

　　三、设置指导价格、成立宅基地土地管理部门

　　农村宅基地与粮食安全息息相关，完全按照市场规则，一旦市场失灵，偏离正常价格，可能导致农村劳动力迅速流失，将直接影响粮食产量。短期内，可以设置宅基地价格指导价，引导已经在城市生活、定居，但没有城市固定住房或户籍的农业人口流转土地；长期内，应尽快提高农业规模化程度，将农业从业人员收入先提高上来，让农业与城镇其他产业同样具有高利润率和吸引力。

　　我国不少村庄的土地规划并未纳入政府指导体系，很多村庄的土地规划并不受硬性约束。笔者建议修改《城乡规划法》，将全国村庄土地统一规划；建议成立专门的政府部门，管理宅基地，研究宅基地的集约使用政策。

　　（作者为全球化智库主任）

责任编辑：李彦丽