土地审批放权：紧与松的调控哲学

　　杨红旭

　　2007年，是房地产宏观调控的执行年。日前，国土资源部发布的《关于调整报国务院批准城市建设用地审批方式有关问题的通知》正体现了这一点。这一通知的关键词是“放权”：国务院把建设用地审批权部分下放给省级政府。这会与今年中央已定下的基调“加强和改善宏观调控”相左吗？

　　仔细想想，确有许多值琢磨的地方。整体来说，房地产宏观调控已进入第五个年头，虽然取得了一些成效，但离中央和百姓期望的目标还相去甚远。原因似乎很多，也很复杂。作为房地产业最关键的生产要素，土地的“闸门”没能得到有效控制是重要的原因之一。2004年出台的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，已明确要实行最严格的土地政策；2006年又追加《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》，再次重申严控土地利用，其中明确要实行审批权下放，今年终于出台细则，正式实施。

　　笔者认为，建设用地审批权的放权，具有三个层面的意义。其一，从政治层面上分析。这一转变，可以看做是我国行政体制改革的大胆尝试和有机组成部分。

　　其二，从经济层面上考量。市场机制是配置资源的最好方式，能够实现社会总福利的最大化，但同时也存在“市场失灵”的情况，

房地产市场中这种现象更是普遍存在。那么，政府也就非常有必要对房地产经济进行

宏观调控，在发达国家，主要的调控手段是财政工具和货币工具，比如美国从2004年开始经过17次加息成功抑制了房地产市场的过热态势。而我国目前房地产宏观调控比较依赖于行政手段，当然，这也和我国市场经济不成熟和土地公有制的现实密切相关。那么，在政府不得不采用行政调控的条件下，如何在尽量尊重市场机制的前提下进行调控，如何避免政府高高在上的“一刀切”式政策，是政府必须考虑的命题。把用地审批大权适当下放，让更了解各自实际情况的地方政府进行主导，而中央更多地发挥监督的作用，符合房地产区域性强的行业特征。

　　其三，从土地管理层面上考虑。审批权下放具有很大的现实意义。事实证明，包括郑州龙子湖高校园区在内的诸多土地违规违法案件，都反映出一个问题：地方政府在土地利用上普遍存在先斩后奏、甚至不奏的现象。为什么不按流程上报国务院，原因不外乎两个：一是明知道申报了中央也不会批，二是上面的衙门办事图章太多、程序太繁、周期太长。前一个问题是地方的错，后一个问题是体制的原因。现在实行的审批新方法，一是可以很大程度上解决后一个问题，因为改为一年汇总上报一次；二是可以减少前一个问题的产生，因为不仅把“权”下放给地方政府，同时也把“责”套在了地方官员的脖子上，从而形成一种激励机制。另外，既然去年已开始实行土地督察制度，而且向地方派驻了九大地方局，那么完全可以让地方局贴身监督地方政府。因此，从中央角度考量，虽然放了权，但又有一条绳子牵着地方政府，也即说中央政府可以更加松紧自如地拿捏土地管理了。

　　(本文作者为上海易居房地产研究院高级评论员)

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