冯玉国：应让地方政府有破产之忧

　　□冯玉国

　　由于资不抵债，日本北海道北部的夕张镇政府计划于明年申请破产。目前，夕张已经积累了630亿日元的债务，约是其年财政收入的14倍。夕张将是14年来日本第一个申请破产的地方政府（有记载以来，日本共有884个地方政府宣布破产）。日本政府正考虑采取措施对地方政府的负债状况进行更严格的管理，以减少政府快速增长的公共债务。

　　日本地方政府的债务之所以高，与其制度设计有关。根据日本相关法律规定，地方政 府的债务由中央政府偿还。这等于是给银行拉了一个实力雄厚的担保人，银行大可不必担心贷款追讨不回，这使得银行不论地方政府财政状况如何，都愿意向其提供贷款，加剧了地方政府的债务负担。

　　因而，日本政府考虑改变制度设计，地方政府倘若不能偿还银行贷款，损失将由银行承担，中央政府不再管。倘若这样改革，银行向地方政府贷款马上就会慎重起来，它们会自觉地对地方政府的偿还能力和信誉状况进行评估，这既有利于减少银行的风险，也有利于减少日本地方政府的债务负担。

　　日本政府所面临的难题，我们何尝不在面对呢？而且，我们的地方政府既没有破产之忧，预算对它的约束力也很有限，加上地方政府对银行的影响力更为直接，举债更为方便。据国务院发展研究中心地方债务课题组粗略统计，2004年，我国地方

　　由于举债发展可以在短时间内推动GDP的快速上涨，使官员在政绩考核时获得好评，地方政府靠举债发展的冲动非常强烈。而且，举债再多，其本人一般也不必承担责任，背负的债务可以在任期期满之后转给下任政府，而下任政府出于同样的原因要举新债，老账根本不认，导致银行追债甚至连责任人都找不到。

　　问题的可怕之处在于，如果没有底线限制，地方政府可以一直举债到底，而将债务转移给银行，银行再转移给财政，最终还是由纳税人埋单。在这种情况下，地方政府不可能重视借款的使用效率，资金的浪费现象严重，一些华而不实的形象工程往往是在挤压、蚕食公共利益。这种状况不仅侵害了纳税人的利益，也损害了政府的公信力。

　　因而，我们是否考虑，对地方政府的经济和信用状况进行评估，给地方政府举债规定一个上限，一旦超过这个界限无法偿还，就严厉追究地方政府的责任，让地方政府有一个类似“破产”概念的危机意识，不敢随意举债，即使举债，也要考虑偿还能力和对风险的规避。在这种情况下，他们自己就会对举债慎重起来，自觉根据未来的财政能力状况确定合理的负债水平。

　　应该认识到，政府的主要作用是服务而不是直接参与经济运营当中。当地方政府忙于举债发展，其肩负的公共职能就会大为削弱，而且，举债发展会挤占地方政府用于公共服务的开支，损害公共利益。日本地方政府有破产之忧，尚有那么多地方政府因债务过重而破产，我们更应该为地方政府举债设置上限，对盲目举债发展的风气进行抑制。

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