丛亚平：部门利益猛于虎

　　政府应尽早认识到部门利益膨胀的极端危害性,并采取积极措施减轻或缓解由此带来的问题,否则,社会利益冲突和矛盾的累积,将导致危机的爆发

　　文/丛亚平

　　近年来,中央及地方政府机构的部门利益膨胀问题日益突出,已经到了严重侵害公众和国家利益,损害政府公信力与权威的程度。中国现代国际关系研究院经济安全研究中心近期调研发现,一些部门在决策或履行职能过程中,过多从本部门利益出发,维护和谋取本部门利益的倾向日益明显,使社会公平严重倾斜,社会矛盾日益加剧,给国家经济和政治秩序增添了新的风险。经济安全研究中心主任江涌认为,政府应尽早认识到部门利益膨胀的极端危害性,并采取积极措施减轻或缓解由此带来的问题,否则,社会利益冲突和矛盾的累积,将导致危机的爆发。

　　部门利益膨胀危害国民

　　所谓部门利益,是指行政部门偏离公共利益导向,追求部门局部利益变相实现小团体或少数领导个人利益,其实质就是“权力衙门化”与“衙门权力利益化”。在过去,部门利益多体现为政治利益。而随着市场经济的发展,部门(包括一些虽已“公司化”但仍有行政管理权的机构)已不仅作为一个行政主体,而且还成为一个相对独立的经济利益主体。由于中央政府各部门没有完全落实职权法定原则,相关职权又处于调整之中,各部门便从“部门利益最大化”出发,努力巩固、争取有利职权(如审批、收费、处罚等),冷淡无利或少利职权,规避相应义务。其集中体现为超编(部门领导通过扩张政府部门来扩张自己的权力)、超支(突破财政预算、拓展预算外收入)倾向,极端体现是部门领导个人或集体腐败。

　　政府部门代表政府行使行政权力,本应维护国家利益。但是,在现行体制下,政府部门在制定政策过程中,为了积极巩固、谋取本部门利益,将部门意志(其实往往是部门领导或小团体意志)上升为国家意志,或将国家意志歪曲为部门意志,以部门利益取代国家利益,并以维护国家利益之名,强化行业管理之由,行谋取部门利益之实,使部门利益出现比较严重的国家化倾向。随着开放日渐扩大,部分中央机构打着所谓“与国际接轨”的旗号,以“接受国际惯例”、“增强国际

　　对于上述问题,江涌认为,主要是由于长期以来,我国行政的突出特点是,决策与执行不分,机构设置偏多,职权交叉重叠。在具体行政过程中,凡是能巩固、谋取部门利益的,则积极“作为”;凡是与部门利益相抵触、难以谋取部门利益的,则消极“作为”甚至“不作为”。这使得一些能维护、增进国家利益的重大决策,如《反垄断法》、燃油税、内外企业两税并轨、数字电视标准等迟迟难以出台,而一些对国家利益有消极影响的重大决策,如教育产业化、医疗市场化、行业垄断、外企“超国民待遇”以及很大一部分出口退税等迟迟难以取消或调整,行政执法重事前审批、轻事后监督管理的现象普遍存在,这也是矿难及金融案件频发的重要原因。

　　江涌指出,部门利益膨胀不仅降低行政效率,而且助长行政腐败。部门职权与资源配置结合的一个重要体现就是审批。由于缺乏必要的监督,审批必然引起“寻租”盛行,导致行政腐败。发改委本应是一个只管中长期规划的超脱部门,但实际上,既承担宏观调控,又负责项目审批,权力过度集中。实践证明,部门利益必然导致忽略宏观趋势的把握,重视具体项目的审批;借宏观调控之名,强化行政审批。这不仅造成宏观调控手段的错位(以行政手段代替经济手段),而且引发与其他中央政府部门职责冲突,并和相关地区、行业利益紧密连在一起,成为中央政府部门之间、中央政府与地方政府之间的矛盾焦点。

　　江涌认为,人民政府职能部门如不代表人民利益,而是代表集团或个人利益,损害大众利益,必然损害政府的公信力与权威,损害政府在人民中的形象。一些部门决策往往反映的是强势集团的利益,社会大众尤其是弱势群体的利益被严重忽视。因为部门利益,政府袒护地产开发商,被拆迁户利益得不到保障,“抗法”与“上访”不断;火车票每年到点调价,而且总在普遍反对声中“听证成功”,引发大众强烈不满;工商、质检等肆意收费,导致创业艰、就业难,在西部地区加剧民族对立情绪;中石油、中石化借机制造“油荒”,操弄民意,向中央“叫板”;医药监管部门的寻租,为药价的高企和假药的流行埋下了伏笔。这些都严重地损害了国家声誉与政府威信,加剧了社会矛盾。若长此以往,必将出现整个社会的信任危机。

　　治理部门利益膨胀迫在眉睫

　　中国现代国际关系研究院经济安全研究中心经过严谨的调研后认为,治理部门利益膨胀已经迫在眉睫,国家必须采取有效措施遏制部门演变成为特殊利益集团,成为构建社会主义和谐社会的绊脚石。

　　经济安全研究中心主任江涌认为,我国的国情复杂,且正处于转型期,各类经济社会矛盾汇聚多发,经济政治风险居高难下,因此惟有“有威望的政府”才能应对,而“权力衙门化”正不断削弱中央政府的权威和信誉。长期以来,“经济建设型政府”将宏观调控等同于政府主导经济发展,片面追求经济建设的投入回报,忽视公共事业的社会效益。这一方面造成政府代替企业进行投资决策,使得企业难以成为真正市场主体;另一方面,把本应由政府提供的公共产品与服务推向市场、推向社会,引致越来越多的经济社会矛盾。因此,改革阻碍市场经济发展的那一部分政治体制,强化国务院的权力,削弱衙门权力,尤其是权力过于集中的部门的权力;加快转变政府职能,强化宏观管理,弱化微观干预,注重社会管理和公共服务,把有限资源转移到公共产品与服务上。

　　江涌提出,建设“公共服务型政府”的前提是要建设一个公共财政体制。政府应退出一般竞争性行业投资,财政收入主要用于行政管理和政权建设等公共活动支出,为社会提供公共产品与服务。明确以国家税收为主要收入来源,控制直至取消行政收费,废除“自收自支”与“收支两条线”,将预算外收入统一纳入预算,以国家预算为主要支出形式,行政部门经费来源与开支公开透明,做到完全由国家预算控制。实行“阳光工资”(收入公开、透明、统一),行政部门都吃“皇粮”,禁吃“准皇粮”和“杂粮”。各部门财会人员应由财政部门收编归口管理,并在部门间进行轮换。

　　与此同时,实行决策与执行适当分离,弱化事前审批,强化事后监督,取消决策与执行机构的行政隶属关系,中断部门利益实现链条。将执行职能依法授予专门的行政执行部门,或委托给事业单位、社会中介组织。对于已经“公司化”的机构,如中石油、中核总等应收回行政决策权。在改善人大代表选举制度、提高人大代表素质、精简代表人数的基础上,实现全国及省级人大代表职业化,相关委员会成员专业化、专家化,以避免立法为部门操纵。

　　更为重要的一点是,立法过程应民主公开,为此应制定《行政程序法》,取代国务院制定的《行政法规制定程序暂行规定》;积极推行“立法回避制度”,凡直接涉及某部门利益的立法起草工作,该部门原则上应回避;做到“开门立法”,通过各种渠道广泛征求各方意见,包括利害相关人(作为监管对象的企业和监管主体)的意见,专业意见(如专家学者、律师和行政管理部门的意见),并推行立法听证、公示,征求一般民众的意见;实行“公共立法”,立法机构超然于利害相关人、专业意见之上,畅通与社会各利益集团之间存在双向互动渠道,倾听各类群体的诉求,并纳入到立法中。

　　江涌认为,目前,我国的利益集团发育得相当不均衡,强势过强,弱势过弱。由于现有体制缺乏民众对政府和利益集团的制约作用,如果没有中央政府介入,市场博弈几乎一边倒。因此必须本着“管住政府,放开民间”的原则,约束、禁止各大部委研究机构与学者接受内外企业、国外资助的课题研究,严格禁止涉外部门工作人员在外资企业或商会的“变相任职”;增加决策与执行的透明度,鼓励媒体进行公正的舆论监督,激励公众进行必要的社会监督。重大决策应通过公共讨论,进一步完善社会听证制度;使利益集团显性化,鼓励中资、竞争性行业商会和同业公会、行业协会的发展,形成对强势集团的制衡;限制与削弱境外与涉外利益集团与垄断利益集团的强势地位,规范民企利益集团。

　　权力不受制约和监督,必然会无限扩张自身的利益边界,这是人的本性所决定的。关键是一个社会,必须逐渐形成民众、舆论对权力的有效监督(这是成本最低效果最好的监督方式),各机构之间必须形成互相制约的架构,权力才可能最大限度地在良性的范畴内运作,社会主义和谐社会也才有可能成为现实。

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