刘虹：煤炭产能仍然过剩 近期还将关闭部分煤焦产能

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　　新浪财经讯 8月22日至23日，“2018中国国际铁矿石及焦煤焦炭产业大会”在上海举办。本次大会以“深化变革，乘势而为”为主题，由中国煤炭工业协会、中国钢铁工业协会、中国炼焦行业协会和大连商品交易所联合主办，上海钢联电子商务股份有限公司承办。来自相关政府部门、行业协会、产业龙头企业和金融机构代表参加会议。新浪财经全程直播。

　　国家发展和改革委员会能源研究所能源系统分析研究中心刘虹博士出席大会并发表主题演讲。

国家发展和改革委员会能源研究所能源系统分析研究中心 刘虹博士

　　刘虹表示，目前煤炭市场基本上供求平衡，产能过剩的态势依然不容乐观。煤炭价格维持高位略有下行，煤炭消费结构发生显著变化，供给侧结构性改革成效明显，产能利用率提高，煤炭供给侧结构性改革使得产业健康发展。上半年煤炭产量同比累计增长313.9，价格2018年来看市场预期比较高，价格是偏高的，现在行业也微调了。

　　谈及政策趋势，她指出，去产能、优结构、环保政策对煤炭市场供需面的影响不容忽视，近期来看要关闭一些煤焦产能，随着供给侧结构性改革，去产能这一块产能还是过剩，2018年焦炭价格起伏波动比较大，同质化竞争严重，焦化行业去产能、优结构、环保政策将影响市场供需的调整布局。

　　以下为文字实录：

　　中国煤炭行业政策及其市场影响

　　各位领导、各位嘉宾，女士们、先生们，上午好。非常感谢大会的邀请。我的报告内容包括四个部分，第一部分简单做一个前言，讲一下产业政策与市场的内在关系。第二讲一下我国煤炭产业政策对市场的影响，主要做一个去产能政策的案例分析。还有目前我们国家煤炭产业政策展望，最后做一个总结。

　　我们国家的产业政策是为了实现一定的经济和社会目标而对产业的形成和发展进行干预的各种政策的总和，干预包括规划、引导、促进、调整、保护、扶持、限制等几个方面。产业政策的功能主要是弥补市场缺陷，有效配置资源、扶持创新和新兴产业、缓解经济异常震荡、激发后发优势、增强适应能力等。

　　大家知道在2016年的时候，著名的“林张产业政策之争”，我们认为他们的观点并不完全对立，更多体现在各自的经济哲学基础不同。随着世界经济发展复杂程度以及经济全球化发展的日益扩大，现代经济增长政府干预越来越多，以价格机制占主导的市场有一些重要的经济活动属于政策的干预，更多希望政府对市场无形的手成为好抓手，而不是不共戴天的对手。市场担心的是政府对市场信息掌握不全面，有可能出现滥用产业政策的现象，在8月13日的时候，《北京日报》发表了林毅夫教授《中国双轨渐进改革模式具有世界意义》的文章，进行了一些比较。另外刊发了上海复旦大学古枫教授的文章《市场经济没有产业政策的谎言》，这时候发表出这样的信息，说明产业政策的重要性。

　　产业政策作为公共政策的一种形式，西方学者对公共政策内涵有多种观点。伍德罗·威尔逊认为产业政策旨在解决问题。第二个观点认为解决有价值的问题。第三个我们解决问题时不能不解决不作为，产业政策在一定的时候要发挥它的积极有效的作用，这是理论界的认识。政策的决策有几种模式，决策追求最优解，决策追求满意解，还有对旧政策的补充和修整，决策处于不断寻优模式。对你决策的过程，还有你所努力的方向，还有目标的实现加以决策。

　　说到市场，价格、供求、竞争是三大因素。我们不能孤立地看待市场机制的运动，市场经济运行会受到各种直接因素、间接因素、自然因素的制约和影响。社会经济结构的调整和变动，生产、分配和消费状况的变化，各种宏观经济杠杆的变动，国家政治经济形式的变化也会影响市场机制的运行。偏离目标，无法体现社会价值，市场扭曲和市场失灵也是不可避免会发生的。

　　产业政策与市场的内在关系，政策与市场之间，是通过产业政策对特定市场中的关键要素进行干预，按照既定目标对市场经济运行产生影响，既对市场机制中三大要素价格、供需、竞争进行适当干预。产业政策不可避免地会管得太多、太细，甚至直接干预企业运营，会妨碍市场竞争、扭曲资源配置，造成不公平竞争。

　　回顾一下煤炭产业政策发展回顾，第一个阶段1949年到1978年新中国成立至改革开放前恢复生产时期。第二个阶段1978年至1992年转轨发展时期。第三个阶段1993年至2001年市场化培育和发展时期。第四个阶段2002年到2013年常规快速发展时期。第五个阶段2013年到现在，转型升级发展时期。采取了一系列的产业政策。

　　总体评价来说，对国民经济的发展起到作用，产业政策也过多干预市场，过度投资带来资源配置的扭曲是不可避免的。就煤炭产业政策来看起到的经济作用正面效果还是很大的，尤其是对我们煤炭市场现代化还有科学化发展起到了举足轻重的作用。制定政策的方法和形式也在逐渐从过去计划经济时期的行政干预，逐渐向市场引导产业政策发生转变，政策体系越来越丰富，从近期来看，整体的效果主要表现产业结构优化，产业利用率提高，生产集中度、规模化效益提升，企业亏损面大幅降低，煤炭价格逐步趋于合理等。当然我们还会听到各种各样的声音，有一些政策过多干预市场，带来一些不必要的负面效应。

　　通过对我们过去以往的煤炭产业政策的评价，在煤炭供需、煤炭价格、安全生产、出口导向、清洁高效等确实起到很好的作用。但是在煤炭行业市场效率提高方面效果欠佳，尤其是近期有一些专家对我们国家煤炭双轨制政策制度争议较大，有不同的声音。主要加剧市场价格的波动，对我们价格上涨提出一些批评。

　　我讲煤炭产业政策对市场影响的案例，讲到去产能政策，分成三个阶段，看看它对市场供需和市场价格的影响。我们从2016年开始，国务院国土部、安监总局和发改委出台了一系列的政策，2016年煤炭行业化解过剩产能2.9亿吨，提前超额完成2.5亿吨的年度目标任务，关闭退出1500处小煤矿，取得了初步的成效。2017年发改委为了去产能、优产能和产能置换和中长协方面加大力度，市场有点回暖，相应出台了一些调整政策。2017年退出产能1.83亿吨，也完成了计划，淘汰了1000多处煤矿。2018年发改委关于进一步完善煤炭产能置换政策，加快优质产能释放，去产能工作显得还是很艰巨，尤其是市场开始回暖之后价格出现波动，国家使煤价处在合理区间方面制定了有关方面的引导政策，煤价主要保持在绿色的空间。2018年上半年已经完成3年化解过剩产能5亿吨的任务。

　　我们从煤炭市场景气指数看政策对市场的影响，这是最近三年供求平衡指数、价格偏异指数等等，基本上在合理期间波动。市场调整期去产能工作取得显著成效，市场出现波动。相关政策促进煤炭市场平稳。在政策效力期规模以上的企业原煤产量大幅下降，煤炭供应处于低位，煤炭供需正随着去产能政策落实逐渐趋于平衡。市场反弹期，规模以上的企业原煤产量低幅度振荡，煤炭市场供求平衡指数基本在正常波动，煤炭市场基本平衡，先进产能得到一定的释放，供求关系在偏紧偏松间小幅波动。市场调整期，煤炭市场存在供求关系偏紧的现象，通过政策推进，优质产能继续有序释放，铁路运输加强协调，市场供求平衡得以回调，基本上平衡发展。

　　随着去产能政策的落实，价格随着煤炭预期的高涨会上升。煤炭价格指数则滞后于政策的上涨。市场反弹期受到产能政策的影响，煤炭供给不断压减，煤炭价格及价格指数全面上涨，随着优质产能的一定释放，煤炭价格及价格指数有所下跌并维持一定水平。在最后的市场调整期，去产能、优结构，政策促进煤炭市场平衡，煤炭价格及价格指数稳定在一个范围内正常波动，力求煤炭处于合理期间。

　　前面的嘉宾也做了市场的分析，基本上供求平衡，产能过剩的态势依然不容乐观。煤炭价格维持高位略有下行，煤炭消费结构发生显著变化，供给侧结构性改革成效明显，产能利用率提高，煤炭供给侧结构性改革使得产业健康发展。上半年煤炭产量同比累计增长313.9，价格2018年来看市场预期比较高，价格是偏高的，现在行业也微调了。

　　最后一部分讲讲煤炭行业政策动向，政策的趋势去产能目标更为明确，系统性去产能、结构性优产能，这是一个总体的产业政策导向，另外要松绑去产能政策释放先进优质产能，促进供需平衡，这也是咱们的政策导向，去产能政策将逐步松绑，煤炭去产能政策正向促平稳、保供应方向进行偏移，以保持煤炭市场平稳运行，未来去产能主要工作以处置僵尸企业为抓手，逐步有序的退出地方规模以下煤矿，破除无效低效产能。

　　优化布局，增强运力，保障区域煤炭供应，加强建设北方地区大型煤炭基地优势产能，适当提高南方地区产能退出标准，加快退出南方地区规模以下煤矿，降低成本，稳定煤炭价格实现脱困发展。煤炭合理的预测价格空间每一吨550到650之间，基本上以这个稳定价格。我觉得煤炭企业现在来看，确实已经做到目前还存在的安置人员、债务问题、资产问题。下一步在软性的成本压缩，比如说管理成本还有其他的成本上，国家应该多多考虑。企业已经很大力气了，关键在各方面的管理看看什么办法可以降下来。

　　最后一点说到政策趋势，去产能、优结构、环保政策对煤炭市场供需面的影响不容忽视，近期来看要关闭一些煤焦产能，随着供给侧结构性改革，去产能这一块产能还是过剩，2018年焦炭价格起伏波动比较大，同质化竞争严重，焦化行业去产能、优结构、环保政策将影响市场供需的调整布局。对煤炭、钢铁取消发电计划，率先实现电力市场化交易，随着电力市场化改革的推进，咱们几大煤炭钢铁逐步走向市场化，为什么国家花那么大力气控制价格，电力有一部分没有市场化。

　　下面做几个总结，积极有效的产业政策必须是顺势而为、顺水推舟、顺其自然，做到有为、有效、有限。政策这只有形的手应该是市场这只无形的手的好帮手，由行政直接干预转向引导转变，要重视政策制定纠偏和退出全流程治理。另外把煤炭价格控制在合理区间是产业政策调控的一个关键目标，为什么要这样，就是刚才我说到的，你涉及到国家整个市场化的进程，我们是不是有能力适应市场化的发展，我们所有的行业是不是能够适应市场化的发展，你要适应市场化的机制地我们渴望市场化，但是我们是不是有能力适应市场化，那就是我们要面临的挑战。目前的产业政策趋势是系统性去产能、结构性优产能、松绑去产能政策，释放先进优质产能，促进供需平衡，积极把握动向，高质量发展势在必行。谢谢。

责任编辑：张瑶