央财之争怎么看？专家：多部门联动综合改革刻不容缓

　　如何看待这次财政与金融之争？金融与财政如何更好地发挥作用？又该如何理解当前的财政政策？金融与财政如何协同发力更好地发挥作用？华夏新供给经济学研究院首席经济学家、财政部财政科学研究所原所长贾康，国家信息中心首席经济学家范剑平，国务院发展研究中心金融研究所副所长陈道富如是说——

　　证券时报记者 易永英

　　7月13日，央行研究局局长徐忠撰文称，“多个现象表明积极的财政政策不是真积极”、“没有赤字增加的积极财政政策就是耍流氓”。言辞之激烈，被业内人士评价为“说了央行很多年想说却没有说的话”。在各方观望下半年宏观政策走向之时，央行官员公开评议财政政策，引发政学两界不少人士讨论。

　　对此，中国财政科学研究院院长刘尚希发文指出，创新积极财政政策，更好地服务供给侧结构性改革，主要体现在三个方面：一是财政政策从总量为主转向结构性政策；二是财政政策从过去单一关注、重点关注经济到综合，即正在从关注物到更加关注人；三是从过去宏观调控转向公共风险的管理。

　　7月16日，财新网署名为“青尺”的一位财政系统人士反驳指出，不能将赤字规模与积极财政政策的力度简单等同起来。财政部门在实际操作中已统筹考虑多种渠道加大积极财政政策力度。

　　财政部数据显示，今年前5个月，全国财政收入同比增长12.2%，其中税收收入增长15.8%。另一方面，今年赤字率从去年预算的3%降至2.6%。

　　如何看待这次财政与金融之争？金融与财政又如何更好地发挥作用？或许从改革的角度来看，双方的论战不是一件坏事。改革过程中没有分歧是不可能的。各种观点碰撞，对于改革来讲是必要的，如果没有这样的争论和判断，改革也难以推动。

　　如何理解当前的财政政策？金融与财政如何协同发力更好地发挥作用？为此，证券时报记者专访了华夏新供给经济学研究院首席经济学家、财政部财政科学研究所原所长贾康，国家信息中心首席经济学家范剑平，国务院发展研究中心金融研究所副所长陈道富。

　　如何看待金融财政之争

　　近期央行与财政部之间的“互怼”引来各方关注。这表明，由于某种原因，我国宏观调控的两大政策系统之间的协调配合出现了较明显的问题。我国已设金稳委协调宏观政策，宜建设性为改革和调整创造更适宜的宏观环境。

　　证券时报记者：在控杠杆和经济下行的大背景下，如何看待这次金融与财政之争？

　　贾康：近期央行与财政部之间的“互怼”引来各方关注。这表明，由于某种原因，我国宏观调控的两大政策系统之间的协调配合出现了较明显的问题。两大管理部门共担市场经济的“宏观间接调控”之责，需要密切协调配合，但二者看问题角度、观点的不同是正常的、经常发生的，只是这次表现为公开的论战，称得上“史无前例”。

　　陈道富：当前的经济下行和金融风险暴露，有其内在逻辑，既有外部原因，也有经济周期的客观因素，更有转型政策的主动因素。这时的宏观困难，已不是财政货币的常规政策所能完全应对。我国已设金稳委协调宏观政策，宜建设性为改革和调整创造更适宜的宏观环境。

　　目前财政政策是否积极

　　今年上半年税收增速明显高于GDP（国内生产总值）增速，这反映出减税力度还是不够。应对现在实体经济的困难，财政的积极政策还不够积极。而解决谁借钱谁负责，也就是财政预算软约束变为硬约束，这一点财政部做得对，如果计划经济遗留下来的预算软约束的问题不解决，财政积极起来更可怕。

　　证券时报记者：目前的财政政策是否积极？

　　贾康：1998年为了应对亚洲金融危机的冲击，中国财政第一次实施了宽松刺激的财政政策，当年增发长期建设国债扩大政府投资，这是我国明确表述的“积极财政政策”的肇始。此后的20年间，虽然有历次收缩财政扩张力度的意图与努力，但坦率地讲，效果不彰，这与广为人知的中国经济增长很大程度乃至过大程度上依靠政府投资与举债（指标体现上包括赤字，也包括地方政府隐性负债）的认知是一致的。2008年全球金融危机之后，中国政府大手笔的“4万亿一揽子经济刺激政策”更是将扩张的财政政策推上一个前所未有的力度，其功过是非，各方见仁见智，需要留待历史检验。

　　在这个长达20年的经济刺激为主的调控之路上，财政与货币两大部门，虽时有内部“摩擦”，但总体而言始终携手前行，共同服务于宏观调控之大局。其基本作用机制是：发改委确立政府鼓励投资的方向和项目，央行具体掌握货币闸门，中央财政牵头安排赤字、公债、减税和支出的结构性发力重点以配合产业政策、区域政策等的“区别对待”，并实际上行使金融国资委职能参与国有金融资本运作的战略决策，与国资委会同编制、牵头管理国有资产经营预算，处理集中起来的部分实体经济国有企业资产收益的分配。地方政府具体实施中，地方财政部门实际上既直接安排投资等支出事项，也按照地方发展战略和决策层意图通过投融资平台介入地方投融资。也就是说，在我国的体制条件下，除了国债的借用必然成为货币、财政两大政策的“接合部”，地方政府举债和投融资平台，也是前些年财政政策与货币政策的主要交汇点之一。

　　在地方层面的这一交集区，毋庸讳言，各金融机构与地方政府之间是可能存在某种诉求与利益的共谋关系的。也就是说，多上项目多投资，对双方是各得其利，皆大欢喜，地方政府有政绩、有税收、有就业，而金融机构吃定地方政府背后无限的国家信用，尽其所能设计、包装各类形形色色、有白有灰的金融产品，赚钱可以赚得手软。

　　但出来混总是要还的。这一场盛宴不散的前提是投资始终保持增长。近年来，随着我国经济进入新常态，以粗放型要素投入为主的传统增长模式已近黄昏，投资增速已明显回落。为引领新常态，2016年以来，中国政府大力实施供给侧结构性改革，强力“去产能、去库存、去杠杆”，与此同时积极“降成本、补短板”，力图为中国经济转型打造出一个结构优化支撑的新的质量升级版。供给侧结构性改革的“三去”之实质，是市场出清，释放出那些锁闭在落后、过剩领域的宝贵的要素资源，这其中就包括由央行系统总量调控为主执掌的货币，即“流动性”。

　　中国近年来到底发了多少货币？据统计，2017年以广义货币口径M2衡量的货币资金总额已约为同期GDP的两倍，这一数额如此巨大，以至比处于当今世界经济霸主地位的美国还多出一大截，固然与我国以间接金融为主等国情密切相关，但直观对比之下，国内许多人士均有议论和表示担忧。

　　范剑平：这个问题应该完整地说，关于财政积极不积极，也要看从哪一方面积极。财政的积极政策有两个方面，一个是扩大支出，另一个是通过减税等减少收入。在2008年金融危机后，中国推出了“四万亿计划”，积极的财政政策采用的是扩大支出的办法。现在说财政不积极不是指支出方面，而是指减税力度不够。

　　今年上半年税收增速明显高于GDP增速。这反映出，减税力度还是不够。应对现在实体经济的困难，财政的积极政策还不够积极。而解决谁借钱谁负责，也就是财政预算软约束变为硬约束，这一点财政部做得对。否则如果计划经济遗留下来的预算软约束的问题不解决，财政积极起来更可怕。但减税权在中央财政部的税政司，所以这一点是国家财政部做得还不够积极。

　　对地方政府而言，积极的财政政策方向不应该是搞“铁公基”，更不是用各种政策来刺激房价。它应该在保障房方面更加积极。三、四、五、六线城市，不论是产业还是人口在净流出，房价没有上涨的基础。当地老百姓更需要的是保障房而不是商品房。下一步就是要大造保障房，一二线城市更要积极。因为一二线城市是年轻人净流入的地区，房价过高，难以吸引更多年轻人，建设科技创新中心也就无从谈起。

　　比如深圳的财政政策就是积极的，方向也是对的，值得各地学习。深圳市政府已经许诺从今年开始，新提供的房子60%是保障性住房。这可以为深圳的企业稳定人工成本，降低企业成本，这就是地方财政的积极起到的巨大作用。而个别地方不到300万人口也非要造地铁，这就是“乱积极”，要不得。

　　上半年税收增长快也意味着更大的减税空间。可以看看其他国家的数据，美国的减税政策就让美国二季度的GDP达到了增长5.3%，美国的潜在增长力只有2.5%，也就是实际增长比潜在增长高出一倍。中国上半年有6.8%的增长。但其中70%多是消费贡献的，中国虽然消费贡献比过去大，但并不等于不需要企业投资了。

　　而现在实体经济的企业投资回报率比融资成本还低，那谁还愿意投资？降低企业的各种成本中，财政部能发挥的作用就是要从减税降费的角度加大力度，人民银行也要控制利率的上升，控制融资成本的上升。当然还包括其他降低企业成本的方面，最大的需要降低企业成本的地方恐怕就是房价。降低企业成本，可能眼光不能仅仅盯着货币政策、财政政策。

　　对政府来讲，需要增加保障房的支出。十九大报告中，房地产没有放在经济发展部分来谈，而是放在了社会保障部分谈，意思很清楚，房地产不再是拉动经济增长的支柱产业，今后会是社会保障产业。中国经济今天的僵局，我觉得应该跳出财政部、央行之间的争论，因为不是财政部、央行两家就能解决的。应该把所有的注意力放在实体经济投资回报率回升，降低成本上来。

　　这就需要综合施政。从党中央国务院的层面真正以企业发展为工作重点，让实体经济能够盈利。今年上半年的增长主要是靠煤炭、石油等行业，工业利润看起来不错。但这完全是价格造成的，它背后并不代表技术进步。我们需要新兴产业的企业有好的投资回报率。

　　陈道富：财政政策在原有框架中做出了自己的努力，但受思维制约较多，也缺乏成系统的财政政策框架。从目前来看，财政政策仍有更积极的空间。今年地方债限额增加2.18万亿，但上半年新债发行量极其有限，还有两万亿未发行。税收增长远远高于经济增长，政府性基金收入增长更快，政府还在央行账上趴着几万亿的资金未用。地方政府对企业的工程，采购欠款巨大，甚至补贴欠款。积极的财政，并不意味着更大的财政建设性支出，市场期待的全面减税难落地，更不用说创新性财政工具的开创和应用。

　　如何做好宏观经济调控

　　在当下，积极财政政策应怎样积极？应怎样配合处于“痛苦时期”的货币政策？我们的看法是更多考虑减税、减税外收费并举，并积极优化调整预算支出结构，对PPP等可能由不规范形成的风险因素疏堵结合，于配套改革中强调“堵不如疏”，更好实施结构性对策增加有效供给以引导扩大投资、消费“双内需”。从中长期计，财政、央行和相关各方，必须共同努力治疗地方、企业的“软预算约束”顽症。

　　证券时报记者：财政政策和货币政策如何协同发力，共同做好宏观经济调控？

　　贾康：从最一般的经济学原理层面上讲，一个经济体总是要关注总量与结构两个方面，形成政府宏观调控的框架性认识。货币政策和财政政策作为政府实施宏观调控的两大政策体系和工具手段，相对而言，货币政策应侧重于总量调节，而财政政策在配合货币政策总量调节的同时，应注重政府应当从事的结构调节。两者相互配合，可针对和适应不同具体经济情形之下的具体调控需要。具体而言两大政策之间，有宽财政+宽货币、宽财政+紧货币、紧财政+宽货币、紧财政+紧货币四种搭配模式。

　　2017年底的中央经济工作会议列出了2018年经济工作的三大攻坚战，其中“防风险”列为第一，为此，当年货币政策定调为“稳健中性”（实际上就是更倾向于紧缩），而与之相配合，财政政策则定调为“积极”，以“一稳一松”的搭配，共同迎战风险，以求度过中国经济的新的考验期。近期，在中美贸易摩擦升级的外部不确定性压力凸显之下，货币政策调整为“松紧适度”，是必要的“相机抉择”，而财政政策理应在“安全区”内保持必要的“积极”力度和更好地实施结构性对策。按上面这套考察分析，两大管理部门在协调配合中动态商定处理一些细则即可，为何要公开互怼呢？

　　经济发展史表明，加投资、加杠杆千好万好大家好，而减投资、去杠杆、优结构则是千难万难人人难，其路程可能漫长又痛苦。今年以来，央行有所收紧货币的努力人所皆知，但随即看到市场趋于“恐慌”、债市违约、股市下行，一些企业叫苦连天。这其中当然有“潮水退去”后裸游者现出原形的必然一面，但可能也有央行去杠杆的节奏掌握欠佳、银、证、保三家齐步走所带来的同频共振效应，把防风险和中央实质性要求的“防范系统性风险”画等号等因素对此难辞其咎，有反思调整的必要。

　　至于财政政策，表面上看未在“防风险”、“去杠杆”的一线，实则在背后始终忙于清理地方债、整顿投融资平台、规范PPP。虽然其试图消除地方政府投资过度冲动的取向与央行方面显然是一致的，但也难免有不够到位和周全之处。现实的问题和压力是，央行也好，财政也好，上述这些努力往往被以各种方式化解，实际效果还难说乐观。结果是：央行的“去杠杆”业绩不时受质疑；中央财政的“积极”也不时受质疑；地方财政部门在历经三年巨额存量隐性债务的化解之后，现在正再一次面临“基层财政困难”、欠薪欠费可能于某些局部再次降临的压力。

　　在这种情形下，虽说财政“以适当的加杠杆服务于全局的去杠杆”这个命题还有可讨论的空间，但简单地指望财政部门以通过提高赤字率、增发债务的方式来“积极”配合货币部门的“去杠杆”，却忽视了最关键的结构优化问题，和如何强化地方政府和企业主体的预算约束这个“治本”问题，不仅在实际效果上可能是进一步抬升杠杆、与防风险大局背道而驰，而且视角显然失于偏狭，建设性不足。

　　在当下，积极财政政策应怎样积极？应怎样配合处于“痛苦时期”的货币政策？我们的看法是更多考虑减税、减税外收费并举，并积极优化调整预算支出结构，对PPP等可能由不规范形成的风险因素疏堵结合，于配套改革中强调“堵不如疏”，更好实施结构性对策增加有效供给以引导扩大投资、消费“双内需”。从中长期计，财政、央行和相关各方，必须共同努力治疗地方、企业的“软预算约束”顽症。如此看来，近日两个综合部门的公开互怼攻讦是不是没有多大意思？加强磋商协调，却有十分迫切的现实意义和全局意义。

　　范剑平：这就需要在中央和地方财权、事权相匹配这个问题上有一个妥善的改革方案。改革开放初期因为缺乏原始积累资金，通过卖地获得收入也是迫不得已。现在已经完成了原始资本积累。国际环境的变化和中国国情的变化，需要综合改革，而且改革刻不容缓。

　　改革就是要理顺所有的关系，而不是部门之间争权夺利。综合改革要协同作战，从大局出发。

　　如果只是在货币政策放不放松这些“小问题”上调整，而不是在涉及到利益的改革方面有调整的话，那政策效果仍然是短期的。中国经济现在面临的问题不在于简单的该不该松紧银根等等，而是要把中央和地方的分配关系，居民、企业和政府之间利益的分配关系，这些涉及到利益的重大改革真正落到实处。

　　比如房地产方面一直说要建立长效机制，但现在很多地方对房价进行限制，但没有对地价进行限制。现在每次调控，老百姓反而觉得是新一轮涨价信号。造成限购、抢房摇号，而且调控政策频出等等，这都可以说是在“小打小闹”，完全不符合十九大精神。

　　中国65岁以上的老人2000年就超过7%了。劳动力成本开始上升。7%到14%就是一个国家从年轻型向老龄型结构人口转化，中国2027年就会超过14%，这意味着将变成地地道道的老龄型国家，经济增长速度将比现在大大降低。其他国家在超过7%之前都先进入了高收入国家。去年10月1日公布的2016年我国人均国民总收入还只有8260美元，而进入高收入国家该项指标需要12736美元。也就是中国还有10年的时间进入高等收入国家行列，否则就会永远掉入中等收入陷阱。2018年很快又过去了，就只剩9年了。如果想让中国进入高收入国家，就要靠经济增长的新动力，不能再靠房地产。所以未来10年是老龄化和新旧动力转换赛跑的10年。

　　我国科技研发的投资要超过2.5%才能成为创新型国家。中国原定2020年要超过2.5%，而实际上2017年只有2.12%，照这个情况，到2020年中国肯定达不到2.5%，所以等于中国成为创新型国家的时间点大大推迟。而中国2012年以后劳动力成本大幅上升，旧动力的衰退的时间要比预想的早。现在我们就处于新旧动力青黄不接的时候。这个时候如果再不下决心放弃房地产，解决资金脱实向虚的问题，资金回流实体经济就是一句空话。

　　而说到综合改革，其实这一决定十八届三中全会就出台了，十九大以来又提出了高质量发展一系列的改革要求。现在就是什么时候真正落实的问题。现在需要的是一次综合、全面的改革，靠个别部门单兵作战是行不通的，需要所有的部门齐心、联动。

　　陈道富：受市场预期等影响，宏观政策的有效性下降。当前关键是明确市场认可的、可操作性的实施路径和方案，形成市场的正面共识，这样市场力量才能发挥出来并站在政策这边。当然，也有必要强化财政、货币、监管等方面宏观调控政策的协调，不宜过早追责和问责，共度时艰。

责任编辑：谢海平