银保19年后又在一起 涉43部门整合2万监管人员再布局

　　挂新牌了！19年后又在一起，涉及银保43部门整合，2万监管人员再布局

　　2018年4月8日上午，北京市西城区金融大街15号热闹非凡。这一天，“中国银行保险监督管理委员会”正式挂牌。这也意味着，20岁的中国保监会和15岁的中国银监会正式告别历史舞台，保险业监管和银行业监管重新又走到一起。

　　8日上午，中国银保监会官网正式上线，在新官网的底部，仍保留了原中国银监会和中国保监会官网入口。此前的4月4日，国务院已经任命郭树清为中国银保监会主席，王兆星、陈文辉、黄洪、曹宇、周亮、梁涛、祝树民为中国银保监会副主席。

　　银行保险监管合并的大幕已全面拉开，原银监、保监的各部门未来将如何整合？身处其中的2万多名监管人员何去何从？监管政策将如何影响270万亿金融资产和逾千万从业人员？

　　券商中国记者带您梳理两大行业，特别是保险业的监管历史，并探寻这些问题的答案。

　　“19年后银行和保险监管终于又在一起了”

　　曾经的保险业监管人士，亲历从央行监管者到保监会监管者转变，张丙坤（化名）回忆到，当时保险监管职责从央行划分出来，并成立保监会，背景主要是几个。

　　从大的环境因素讲，上世纪90年代，我国的金融业发展和监管开始与国际接管，当时国际普遍采取的是分业监管模式。

　　从直接动因上看则有几个，一是1997年第一次全国金融工作会议明确确定分业监管思路，二是中国人民银行体制改革，三是1998年国务院机构改革。

　　最初，银、政、保监管职能都在人民银行，当时人民银行在各省设有分行。不过这种模式存在一定问题，最突出的是地方政府行政干预人民银行各地分行，混业监管存在乱象，央行缺乏独立性等。

　　1992年，随着国务院证券委和中国证监会成立，证券业监管由两者和人民银行共同负责：国务院证券委和中国证监会负责证券市场监管，证券经营机构监管由人民银行负责。

　　1997年11月，第一次全国金融工作会议确定了“加强金融监管，整顿金融秩序，防范金融风险”原则，进一步确定对金融业实行分业监管。

　　证券业监管方面，将原由人民银行监管的证券经营机构划归中国证监会统一监管，1998年4月，国务院机构改革方案决定，将国务院证券委与中国证监会合并组成国务院直属正部级事业单位，即后来的中国证监会。

　　保险业监管，也从人民银行职能中剥离出来，由新成立的中国保监会负责。人民银行此后则专司对银行业、信托业的监管。

　　另外，这次金融工作会议还对人民银行自身机构进行了改革，以建立起在中央政府领导下独立执行货币政策的中央银行体制。具体为，将人民银行原有的省分行被撤销，改成9个大区行，摆脱地方政府行政干预，央行货币政策独立性得以加强。

　　5年后的2003年，中国银监会成立，将银行业、信托业监管也从人民银行剥离，人民银行承担金融宏观监管的角色。

　　成立之初的保监会是国务院直属副部级事业单位，2003年3月，保监会升为正部级，与中国银监会和中国证监会平级。金融监管正式形成“一行三会”的格局。

　　保监会1998年11月18日成立之初，陆续从人保系统和人民银行系统抽调人员到保监会系统。人保系统最典型的，首任保监会主席就是原中国人民保险（集团）公司董事长马永伟。张丙坤则属于后者，他在1999年11月离开央行，到上海筹备保监会第一个挂牌的派出机构——上海保监局，当时叫保监办。

　　巧合的是，美国国会1999年11月4日通过《金融服务现代化法案》，结束了美国实行了66年、对金融业进行严格分业管制的历史，《格拉斯-斯蒂格尔法案》正式退出历史舞台。

　　所以当时分管行长送行时说，“我看用不了多少年，我们还会在一起的。”

　　“19年后银行和保险监管终于又在一起了。”张丙坤如今感慨道。

　　从金融业整体监管来看，从1992年到2017年的这个时期，为监管模式的第二个阶段，即从混业监管转向“一行三会”分业监管。标志性事件包括：

　　1992年证监会成立；1998年保监会成立；2003年银监会成立。

　　1995年3月18日全国人大通过并公布《中华人民共和国中国人民银行法》。

　　1995年5月10日全国人大常委会通过并公布《中华人民共和国商业银行法》。

　　1995年6月30日全国人大常委会通过并公布《中华人民共和国保险法》。

　　2017年以后，金融业监管体系再变革，走向第三阶段，即，银保合业监管。标志事件包括：2017年11月，国务院金融稳定发展委员会（金稳会）成立，作为国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构。

　　2018年3月，《深化党和国家机构改革方案》提出：组建中国银行保险监督管理委员会，不再保留中国证监会、中国保监会，由人民银行拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度。

　　关于两会合并，中国人民银行研究局局长徐忠撰文指出，银行与保险统一监管是顺应综合经营趋势的必然选择。我国金融业综合经营已成趋势，银行与保险深度合作、融合发展的特征明显。

　　一是银行与保险产品功能交叉趋同，寿险产品除了传统的保障功能外，发展出与银行存款类似的储蓄功能，成为“储蓄寿险”。二是银保合作不断深化，我国银行已成为保险销售的重要渠道，近年来业务发展迅猛，促进人身保险业保费规模、资产规模的快速增长。在此背景下，统一银行与保险监管是坚持金融业综合经营方向、顺应综合经营趋势、落实功能监管并加强综合监管的必然要求。

　　接下来：职能部门如何整合？

　　牵一发动全身，银保监管合并之后，还有一系列后续问题要解决。

　　作为一名普通监管人员的李林，对于此次银保合业监管抱有期待，也心怀忐忑。银行保险监管合并，首要面临的是原两部委的部门整合。李林不知道自己所在部门将在这场合并大潮中被保留还是被并掉，同事们之间也并不常讨论这些难以预计的事情。毕竟合并大局已定，大家都能达成默契——做好分内之事最是要紧。

　　一位行业协会人士亦认为，变革时代，变是常态。

　　券商中国记者在采访中获悉，目前监管机构内部关于部门整合的意见征集已经开始。

　　两大监管机构将如何整合，或可从部门设置一窥端倪。从两大部委各自职能部门来看，原银监会内部设有28个部门，原保监会设有15个职能机构和2个事业单位，其中一些部门职能明显重合，例如办公室、人事部等，这些都或将是部门整合中的重点。

　　具体来看，原银监会的28个部门包括：

　　办公厅、政策研究局、审慎规制局、现场检查局、法规部、普惠金融部、信科部、创新部、消保局、政策银行部、大型银行部、股份制银行部、城市银行部、农村金融部、外资银行部、信托部、非银部、处非办、财会部、国际部、监察局、人事部、宣传部、机关党委、党校、系统工会、中央金融团工委（系统团委）、机关服务中心。

　　原保监会的15个职能机构包括：

　　办公厅（党委办公室）、发展改革部、政策研究室、财务会计部（偿付能力监管部）、保险消费者权益保护局、财产保险监管部（再保险监管部）、人身保险监管部、保险中介监管部、保险资金运用监管部、国际部（港澳台办公室）、法规部、统计信息部、稽查局、人事教育部（党委组织部）、党委宣传部（党委统战群工部，含机关党委）。另有2个事业单位，即培训中心、机关服务中心。

　　银监会和保监会内设部门对比：

　　不难看出，两部委有不少职能相同或类似的部门，包括办公厅、政策研究局/室、法规部、财会部、消费者权益保护局、国际部、稽查局、人事部、机关党委等。整合或从这些部门中率先开始。

　　而原银监会和保监会内部门设置的不同，主要来自监管对象的不同。

　　原银监会根据监管对象的不同类型、体量、业务设置了政策银行部、大型银行部、股份制银行部、城市银行部、农村金融部、外资银行部、信托部、非银部等部门；原保监会对此分类相对简单，设置的相关部门仅财险部、寿险部、中介部和资金部。

　　这些机构和业务监管部门，因所监管对象不同，或仍保留。不过，不排除有调整。

　　一个方向是，保险业监管部门设置可能向银行业靠近，比如设置中小险企监管部、外资险企监管部等。今年两会期间，就有人大代表提出设立中小保险公司监管部门的建议，对保险公司实施差别化监管。

　　不过，还要待中国银保监会的三定（定职能、定机构、定编制）方案最终确定，才能知晓。

　　地方监管局如何整合？

　　从两大部委在全国范围内设立的派出机构来看，据《财经国家周刊》数据，原银监会目前在全国31个省区市和5个计划单列市（大连、宁波、厦门、青岛、深圳）设立了36家银监局，于306个地（市）设立了银监分局，于1730个县（市）设立了监管办事处。原保监会下设仅36个保监局和13家地市级分局，监管人员相对较少。

　　随着银监会和保监会合并，地方分局的监管职能也将合并。有分析人士认为，银监和保监的地方监管局的设置很不相同，因此未来的整合可能有两个方向：

　　一个方向是随着两会部门整合进行配套整合，另一个方向也可能根据当地情况因地制宜进行整合。

　　涉及2万多名监管人员如何重整

　　据《财经国家周刊》报道，整个银监系统超过2.3万人，其中会机关600人左右，整个保监系统3000人，其中，会机关不到400人。也就是说，原银监和原保监监管系统人数超过2万人。

　　三定方案还未出炉，原银监会和原保监会的人员如何定岗和调整，还不能确定。从券商中国记者采访了解的情况看，此次两会合并，或不会采取“分流”的措施，很可能会通过内部安置消化的方式解决岗位问题。

　　“分流”的一种可能性，在于流向央行。因央行未来要承担银行业、保险业重要法律法规和宏观审慎基本制度的制定，原两会的政策起草部门人士，可能会被抽调至央行，继续从事这项工作。

　　可以肯定的是，人员的分流安置可能比职能和机构的确定难度更高。从此前的机构改革看，难点即在于打破利益的博弈。国务院前总理朱镕基曾回忆主持1998年国务院机构改革时遇到的阻力——1997年年底，找几十位部长逐个谈话，没有一位部长主动表示自己的部门该撤。

　　人员安置方面，1998年机构改革时，各部委分流安置主要通过三条途径：老公务员提前退休；政府出资读书，本科毕业的读硕士，硕士毕业的读博士，读书期间各种待遇不变；调入直属国有企事业单位。

　　此次两会合并后新的领导班子已经确立，高层阻力已经不存在，但是银保监会未来下设的各大部门由谁主导，特别是职能相似的部门若合并，原来的两会部门主任、副主任等如何定岗，再往下的处一级，涉及人数更多，都需要人事安排者足够智慧。

　　在3月21日中国银保监会党委班子成立当天，银保监会党委书记郭树清称，在组建新机构的“用人”方面，要秉持公平、公正原则和事业至上、人才为本理念选好配强干部。

　　一位监管人士告诉记者，银行和保险两大行业涉及机构和从业人数众多，客户逾亿计。从历史监管情况来看，即便两会整合，有些重复部门可能合并，但总体来看监管人员并不算多。

　　而且在监管力量调配方面，由于以前保监会在地市、县市一级设立的监管力量不足，银保合并监管后，保险监管力量也可能随着原银监分局深入到以前比较少涉足的地市、县市一级，以加强对这些地区的监管。

　　对银行、保险两大行业有何影响？

　　银行业、保险业是金融支柱行业，二者总资产接近270万亿，从业人员超过千万人，银行保险监管合并将会如何影响这两大行业，也是一个极受关注的话题。

　　券商中国记者在采访中了解到，多位保险行业人士对监管合并后的政策走向均非常关注，尤其是保险业进入行业性调整期，银保渠道收缩明显。保险业内人士大多预期政策会更趋严，但他们多持积极态度。理由有多个方面。

　　从长远来说：

　　理由一：

　　银行业在金融业内的地位一直以来是最高的，保险业与之受同一机构监管，意味着保险的地位也得到提高，这对保险业是好事情。

　　理由二：

　　目前银行业的监管更加成熟，以后保险业受到统一标准的监管，有助于行业实现更加合规、稳健的发展。

　　理由三：

　　考虑到保险业近年来出现乱象的一部分原因有监管自身问题，新设立的监管机构对于重塑保险行业监管——塑造一个透明、标准统一的监管，很值得期待。

　　理由四：

　　对于银行和保险之间的“两不管”地带，随着新监管机构的成立，将能弥补此前监管上的空白，降低风险。同时，穿透、实质重于形式等监管要求，也将更容易落到实处。

　　从近期看：

　　有中小险企人士表示：银行和保险之间的业务合作、交叉越来越普遍，监管“合二为一”之后，对于推动两个行业之间的合作，将起到较大作用。比如，产品交叉销售、资管合作等。

　　对于新监管机构主导下的未来监管环境，保险业界普遍预期只会比现在更严。不过，他们对此已做好心理准备，并认为严监管并非坏事。“对于好公司来说，是好事，不会有负面影响；对于相对差一些的公司而言，长期影响也是正面的，有助促进经营好转。”一家大型保险集团高管说。

　　实际上，4月3日下午，中国银保监会党委书记、主席郭树清主持召开党委（扩大）会议，其中部分提及了银行保险业下一步重点监管工作：

　　一是进一步细化完善打好银行保险业攻坚战行动纲要；

　　二是积极稳妥做好防范化解重点领域风险工作。在稳定的基础上全力以赴做好结构性去杠杆工作，重点把地方政府和企业特别是国有企业杠杆率降下来，有效控制居民部门杠杆率过快上升趋势。坚定不移地整治影子银行和交叉金融，积极推动银行资产“回表”，同时充分考虑市场反应，合理把握好工作的节奏和力度。严厉打击各种庞氏骗局、非法集资等违法违规金融行为；

　　三是积极助力打好精准脱贫和污染防治攻坚战。引导银行保险业在重点服务供给侧结构性改革的基础上，进一步贯彻新发展理念，坚持以人民为中心的发展思想，积极支持国家重大战略实施，扎实推进普惠金融、绿色金融发展，助力打好精准脱贫和污染防治攻坚战。

　　未来，银行保险合并监管将如何影响两大行业，值得期待！

　　20年监管改革路

　　此次合并监管之前，银行和保险监管都曾经历过由合到分的历史变迁。最初，准确地说是1984年开始，中国人民银行履行对银行业、证券业、保险业、信托业的综合监管。

　　中国人民银行是1948年12月在华北银行、北海银行、西北农民银行的基础上，在河北省石家庄市合并组成的。1983年9月，国务院决定其专门行使中国国家中央银行职能。

　　1984年起，中国形成了中央银行、专业银行（4家，包括中国工商银行、中国农业银行、中国人民建设银行（后中国建设银行）、中国交通银行）的二元银行体制，人民银行由此负责银行业监管，直到2003年中国银监会成立。

　　而中国保险业的监管，其实始于1979年，当时也归于中国人民银行职能范围。之所以要比银行监管早几年，主要源自保险业三个阶段的历史沿革（原中国保监会首任主席马永伟总结）：

　　一是1949—1959年的恢复发展时期。1949年以后，中央人民政府在迅速接管各地的官僚资本保险公司、整顿改造私营保险企业的基础上，于1949年10月20日成立了中国人民保险公司，作为国有的保险企业经营各类保险业务。

　　（图为1949年9月为筹备成立中国人民保险公司而召开的第一次全国保险工作会议代表合影。图片来自中国人民保险司史文化系列丛书）

　　二是1959—1979年的国内保险业务停办时期。1958年10月，在全国财贸工作会议上通过的《关于农村人民公社财政管理问题的意见》中，提出“人民公社化后，保险工作的作用已经消失，除涉外保险业务必须继续办理外，国内保险业务应立即停办”。1958年12月，全国财政会议正式作出“立即停办国内保险业务”的决定。

　　中国人民保险公司从此停办了国内保险业务，只保留涉外保险业务继续经营。中国人民保险也归属于了中国人民银行。

　　三是1979年以后。1979年4月，国务院在批转《中国人民银行分行行长会议纪要》中，明确提出要开展保险业务。

　　（图为在上海召开的贯彻国务院决定“恢复国内保险大会”的主席台。图片来自中国人民保险司史文化系列丛书）

　　1979年11月19日，中国人民银行召开全国保险工作会议，决定从1980年起恢复停办20余年之久的国内保险业务，同时大力发展涉外保险业务。

　　中国保险业的监管也就是从这个时候开始的，一直到1998年之前，监管都由中国人民银行负责，这也与我国的金融混业监管时期相伴。

　　1992年之前，我国金融监管处于第一阶段：金融混业监管时期。这个时期的标志事件为，1983年9月，国务院决定其专门行使中国国家中央银行职能，并在1986年颁布了《中华人民共和国银行管理暂行条例》（于2001年废止）。其中规定，中国人民银行作为国家中央银行，职责包括审批专业银行和其他金融机构的设置或撤并，领导、管理、协调、监督、稽核专业银行和其他金融机构的业务工作，以及管理全国的保险企业等。

责任编辑：谢海平