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新浪财经讯 新浪·长安讲坛（总第332期）4月25日在清华大学举行，论坛成员、清华大学经管学院常务副院长白重恩担任主讲，题目为《更好地引导地方政府推动高质量发展》。
白重恩指出，过去中国普惠的制度化的营商环境还不完善，企业规规矩矩的来照章办事很难办得成，因此地方政府“特惠”帮助了一大批企业，从一定程度上促进了经济的发展。
但随着营商环境的逐步完善，随着经济增长速度的下行，地方政府还是想支持自己喜欢的项目，还在扶持这些项目，不仅帮助这些企业解决制度上的障碍，还会给他们提供资金和种种的要素，“这就造成了扭曲，这种扭曲带来了效率的下降。”
高质量发展要求三点：居民从经济增长中获得更多，生产方面有更加快速地全要素生产率增长，防范化解重大风险。但地方政府的特惠造成大量的基础设施投资，投资结构不合理，投资过多过快，既降低了生产率，也负面地影响了居民的消费率，对高质量发展形成了障碍。
白重恩认为，应该适当地限制地方政府为特惠对象在要素取得方面获得过多优惠的能力，“要让他不能那么随心所欲的去支持他想支持的东西，因为他提供的这些支持，往往会带来一些效率的损失。”
他建议：
一是对地方政府的考核，要更加重视居民消费增长速度在考核中的权重，更加重视居民可支配收入增长速度在考核中的权重。对更加高效的可持续的公共服务的提供提出更高的要求，更加重视广大企业和居民的主观感受。
二是控制地方政府做过多特惠的能力。要加强对地方政府资产和负债的考核，我们不仅仅要管理负债，还要管理资产。
三是要鼓励地方政府的创新。地方政府很大的积极性来自于成就感和晋升的资本。生产发展了才能实现居民消费的增长，只要考核了居民消费的增长和居民可支配收入的增长，地方政府就有激励有积极性有动力来支持生产发展。不需要直接考核GDP，他仍然会有动力。
以下为演讲摘编：
地方政府的特惠政策帮企业克服了制度障碍
世界银行每年发出一个研究报告，内容是对世界各国营商环境所做的研究。
我查了它最新的数据和指标，排在第一位的是新西兰，前面几位例如新加坡也排得比较好，说明他们的营商环境比较有利于的企业发展。中国在190个经济体中排第78位，虽然在中间靠前一点，但总体来说并不是那么理想。
中国改革开放40年来，经济增长速度是前所未有的，这就给我们提出了一个问题：按照世界银行的指数，我们的营商环境似乎并不完美，但是我们为什么又能够取得如此高速的增长呢？
我和我的合作者就提出了一个特惠模式理论。在这个特惠模式中，地方政府起到了关键的、必不可少的作用。
我们的解释是，尽管在中国，每个企业做生意，都面临着很多很多制度上的成本和障碍，但是如果你有幸能够得到地方政府的青睐，地方政府认为你是值得帮助的企业，他就会主动帮你克服注册、审批建筑、提供电力和运输条件等等难题。只要地方政府下定决心要帮你，你就没有办不成的事，这就是我们成功的经验。
总结起来就是，尽管我们普惠的制度化的营商环境还不完善，企业规规矩矩的来照章办事很难办得成，但是只要地方政府想要帮你，这些事都会很容易办成。地方有能力，但不代表他会主动愿意做，还需要有激励、有动力来帮你做。因为地方政府并不是万能的，他的能力、资源、精力、时间都有限，他不可能帮助所有的企业。地方政府为某些企业提供特殊的帮助和保护，帮助企业克服了不良营商环境造成的障碍，我们把这种帮助叫做特惠，因为这不是每家企业都能得到的，所以它不是普惠的帮助，而是有选择性的帮助。
特惠模式跟中国经济的高速增长有什么关系呢？如果地方政府帮助的企业都很烂，好的企业没有得到帮助，经济就不可能得到发展。现实是经济得到了发展，那么我们得到一个推断就是，地方政府还是选对了一些企业，甚至可能就是那些最好的企业。
为什么地方政府有能力有愿望去帮助这些好的企业呢？
地方政府挑选企业的动力来自哪里呢？我们认为，主要来自于如果他帮了这个企业以后，他一定能从这个企业中得到收益。这个收益两字，我要给它一个很广义的解释，因为不同的地方官员对收益的理解可能不一样。有些地方官员很有情怀，需要有成就感，他觉得帮助一个好的企业成功，就是他事业的重要成就，对得起地方上的老百姓。对他而言，事业的成就感就是一个动力。
还有一种动力就是要获得政绩。
一个好的官员的认识更加符合当地的实际，但是仍然会有他自己的偏好，所以他不会帮所有的企业，而是会帮他认为该帮的，他愿意帮的，能给他获得最大的成就感的企业。这也是一种动力。
第三种动力就是晋升的资本。很多地方官员都想晋升，想晋升是一个官员自然的动力。他帮助一些企业成功了，上级领导来视察看到以后会很高兴，就会对地方官员有很好的印象，这对他们今后的晋升有好处，我们不排除有这样的考虑。
当然有一些腐败现象，比如一些企业为了获得帮助，采取不正当的手段，然后也获得了帮助。
我在这儿不想说哪一个动力起到了最主要的作用。不同地区都不一样，地方政府官员的各种考虑也不一样，总之他们会选择一些能给地方上带来最大收益的企业，给些企业提供帮助，帮他们克服制度的障碍，然后这些企业就成功了。
有一个很大的关键问题，地方政府官员希望帮愿意帮的这些企业，是不是最有效率的企业？我们倾向于认为确实是，因为只有当一个企业很有效率的时候，他才更有可能成功，更有可能给人们带来成就感，更有可能带来更多的税收等等，所以如果我们相信这样的一个假设，那么效率越高的企业，能给地方政府官员带来更大的收益，地方政府官员就会选择那些效率比较高的企业提供帮助。假设都这样做的话，那么经济就发展起来了，因为一些好的效率高的企业就能够成功了。
有人说特惠制度下有可能出现腐败，我们不否认可能会有腐败。但是我们如果没有特惠会怎么样？因为我们的普惠环境不够好，没有特惠制度，谁都得不到帮助，所有的企业都不会成功。和普惠制度非常完善的经济体比，我们的制度环境不够完善，只有部分企业得到了帮助，但是和没有特惠的情况相比，至少还有一些企业得到了帮助。所以在不是最理想的环境下，我们退而求其次，这已经是一个不错的安排了，它还给我们的就是过去40年高速的增长。
地方政府可动用资源更多造成了扭曲
经济增长潜在速度下降了，地方政府还是想支持自己喜欢的项目，但扶持手段不同了。
根据预测，“十三五”期间的增长速度大概在6.36%左右，实际上获得的增长会比这个快。“十四五”期间，增长速度是5.5%几的速度，刚才我们又说，我们不可能接受6.3%的增长速度，因为我们有2010年到2020年收入翻番的目标，所以十三五期间必须要增长6.5%才可以。所以我们定的增长目标会高于我们预测的目标，这是必须要做的，因为我们做了郑重的承诺要实现翻番，必须要去做。
现在情况是，潜在增长速度下降了，我们还没有完全适应潜在的经济增长速度，我们不能允许增长率过低，有一部分是跟我们之前的承诺有关，此外还有种种的因素。
前面讲到的地方政府的特惠模式仍然存在，地方政府仍然在起重要的作用，它的激励有了一些改变，但是可能还没有根本性的改变。激励的机制是类似的，具体的体现有一些不同。
和2008年之前相比，地方政府可以动用的资源更多了。
从2009年开始，我们对地方政府融资平台的掌控大大放松了，地方政府融资平台像雨后春笋一般发展起来。地方政府借到了很多钱，可以花到他喜欢的各种各样的项目中去，尤其是基础设施投资。
2008年之后地方政府开始有钱了，可以直接影响当地的投资，地方政府对特惠企业的帮助，就不只是降低制度成本，而是给他们提供大量的资源。特惠模式还存在，但是它提供的帮助不仅仅是降低制度成本，而是配套更多的资源，这有可能带来了扭曲。
另外，当你和发达国家差距还很远的时候，可以借鉴的空间很大。当你和发达国家已经比较接近以后，可以借鉴的东西就少了。可借鉴的东西比较多，找到下一个好的投资项目就比较容易，因为别人的经验在那儿，别人做什么好我就学做什么。随着经济的发展，再找到好的投资项目越来越难，地方政府真不知道下一个投资热点是什么，于是这种特惠模式又遇到了新的困难，要挑选特惠对象不像以前那么容易了。在这种新的情况下，地方政府的作用还能像以前一样吗？
首先，我们潜在的增长速度已经掉下来了，但是我们还没有完全立即接受，所以还会定比较高的增长目标。
2018年定的目标是6.5%左右。我觉得这个方向是对的，就是要适应我们的新常态，适应增长潜力在下降的情况。这个适应过程是一个缓慢的过程，如果你突然去调整一定会带来困难，所以我们还是定了比较高的增长目标。因为增长的潜力不在那儿了，要实现这个目标怎么办？你就要采取一些手段，这些手段就是各级政府来做刺激做投资，来拉动增长，如果不拉动得不到这样的增长。
显然，2009年、2010年的拉动是必须的，因为国际金融危机对我们造成巨大外部冲击。拉动的量是不是过大暂且不论，拉动本身是必须的。随着刺激产生作用，我们基本上实现了充分就业，是不是还要持续拉动？持续拉动是不是还需要这么大的力度？这就是可以讨论的地方。在基本上实现了充分就业之后再拉动，它产生的后果就是，资源基本上得到了充分的使用，如果要把资源挪到某些地方去，别的地方就会发现资源比较困难。
所以我们发现，要素的价格持续高涨，资金成本高，劳动力成本高，企业说我们的所有成本都高，投资无利可图，民间投资受到负面的影响，挤出了市场主导的投资。
和政府驱动的投资相比，市场主导的投资效率更高，而效率更高的投资所占的比重在降低，总体效率就会下降。目标过高的意思，就是增长目标和效率相比不相适应。当总体效率下降的时候，就更难实现我们的增长目标，需要进一步地刺激才能实现增长，这就形成了一个循环。在这个循环过程中，因为地方政府是靠借债来做投资，债务不断地积累，一些国有企业债务也在增加，这就是我们持续旧的模式所带来的困境。
2017年我们基础设施的投资增速很快，固定资产投资完成额增长7.2%，基础设施投资增长19%，民间固定投资增长速度只有6%。因为地方政府他能借债，所以他手上有很多钱，他就去投这些项目。
看地方政府的债务，一个办法是看所有发行债券的企业，有了它的资产负债表就可以计算他的资产总额和负债总额。我们发现这些发行城投债的企业占所有发债企业资产的比例仍然在上升。
政府主导的投资占用了资源，会带来成本上升，使其他企业成本变高。
我们经济增长的潜在速度下降了，地方政府的动力从根本上讲没有变化，它还是想支持自己喜欢的项目，还在扶持这些项目，但是扶持的手段不同了。现在地方政府不仅帮助这些企业解决制度上的障碍，还会给他们提供资金和种种的要素，这就造成了扭曲，这种扭曲带来了效率的下降。
应适当限制控制地方政府做过多特惠的能力
这是非常困难的、漫长的、艰巨的过程。希望地方政府在提供特惠时，更重视居民利益。
高质量发展的内容非常丰富，涉及各个方面，我们今天只看经济高质量发展应该是什么样。我想强调其中的三个方面。
第一个是，居民从经济增长中获得更多。如果有了高速的发展，但是并没有给居民带来获得感，这就不能叫做高质量发展。什么叫做居民有更强的获得感呢？一是居民本身的消费占GDP的比率应该更高一点，消费的质量也应该更高一点。二是要有一些政府提供的公共服务和公共福利，包括精准脱贫和污染防治等等。
第二个是，生产方面有更加快速地全要素生产率增长，带来经济可持续的高质量的发展。经济增长除了效率的影响以外，人力资本的改善也对经济增长起到很重要的作用。为了实现高效率的增长，希望有更加高效的投资，包括投资资源的配置，也包括创新以及更加高效的人力资源的发展和人力资源的配置。
第三个就是要防范化解重大风险。
G20国家居民最终消费占GDP的比重，其中只有一个国家的消费率比中国低。中国的消费率大概是37%，韩国是50%，美国的消费率是70%几。我们的消费占DGP的比重水平比较低，而且从2000年一直到2010年都是下降的趋势，2010年之后到现在稍有上升。沙特阿拉伯比我们低，但是有它特殊的地方。沙特阿拉伯是一个高度依赖于资源的经济体，而且这个资源不是无穷无尽的，所以他现在一定要有高储蓄，来为未来资源用尽的时候做准备，因此他的消费率比较低。而我们不应该这样，我们的居民消费确实是相对比较少。
我们经济的三驾马车：消费、投资和出口。进出口占GDP的比重已经很小了，主要是消费和投资。和其他国家相比，绝大部分国家的投资率都比我们低，比我们高的除了沙特外，在地图上很难再找到。一个高投资率、低消费率的经济增长模式，显然对于自己的居民不是特别好。我们的发展是为了满足人们的美好生活的需求，那就应该是居民有更多的消费。
我想知道，为什么2008年之后全要素生产率对经济增长的贡献变得比较小了？答案是说因为国际金融危机。我们考虑了这些因素，同时也考虑其他的因素，其中有一个比较重要的发现，投资率高和全要素生产率增长慢是有强相关性的。
高质量的发展应该有更高的消费率，必然会带来更低的投资率。
我们做了一些分析，2008年之后我们的投资率很高，尽管对保持经济增长有作用，但是对于消费的增长起到了负面的作用，一定程度上影响了消费增长的速度。高质量发展要求给居民带来更强烈的获得感，也能以更有效率的方式来进行生产。
随着特惠模式的潜在问题变成实际问题，地方政府的特惠造成大量的基础设施投资，投资结构不合理，投资过多过快，既降低了生产率，也负面地影响了居民的消费率，对高质量发展形成了障碍。
在新形势下，高质量发展对地方政府的要求是改善普惠的制度环境，这是一个非常困难的、漫长的、艰巨的过程。在这个过程中，可能还要有特惠，不然很多事情很难办。我们希望地方政府在提供特惠的时候，更加重视居民的利益。
比如，我们有一些产业政策并没有把居民放在很重要的位置，我们应该在制定产业政策的时候更加倾向于居民消费，特别是服务的消费。我们需要研究一下不同的消费领域，看看它们的制度障碍是什么，地方政府要以特惠的方式，有针对性的解决服务领域的制度障碍和降低制度成本。
我们应该适当地限制地方政府为特惠对象在要素取得方面获得过多优惠的能力，要让它不能那么随心所欲的去支持他想支持的东西，因为他提供的这些支持，往往会带来一些效率的损失。这并不是发个文件就能做得到的，一定要提供相应的激励机制。
我的建议有以下几点。
一是对地方政府的考核，要更加重视居民消费增长速度在考核中的权重，更加重视居民可支配收入增长速度在考核中的权重。对更加高效的可持续的公共服务的提供提出更高的要求，更加重视广大企业和居民的主观感受。
二是控制地方政府做过多特惠的能力。要加强对地方政府资产和负债的考核，我们不仅仅要管理负债，还要管理资产。
三是要鼓励地方政府的创新。地方政府很大的积极性来自于成就感和晋升的资本。生产发展了才能实现居民消费的增长，只要考核了居民消费的增长和居民可支配收入的增长，地方政府就有激励有积极性有动力来支持生产发展。不需要直接考核GDP，他仍然会有动力。
问题是如果只考核居民的消费，地方政府搞短期行为，给居民发很多福利，因此欠下很多债，这种问题也是可能出现的。因此，我们还要考核地方政府的资产和负债，如此一来地方政府就没有办法用赤字来去支持居民的消费，它只能靠发展生产，用更有效率的生产和更合理的分配来支持居民的消费。把考核居民消费的增长与考核债务和资产结合起来，可以有效地解决动力不足以及短期行为的风险。
还有一个问题，考核居民消费的数据里面，并不包括一些很重要的公共服务指标，比如说空气质量比过去好了，在居民消费中反映不出来，那怎么办？我们要对一些少数关键的公共服务的高效和可持续提供有直接的要求。比如对环境要有直接的要求，同时要重视广大居民对公共服务质量的主观感受，要在考核中体现出来。
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责任编辑：谢长杉
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