刘国华：灾备管理应成为国家战略(7)

　　不过，我们也要承认，同样是“预报不出来”的地震，发生在发达国家或地区，造成的生命财产损失，比发生在发展中国家或地区所造成的损失，要小得多，其间差别实在太大了！同样强度的地震，发生在日本、美国等发达国家，通常伤亡很小甚至“零伤亡”；相反，在灾备管理落后的国家往往是“小震致灾”，“小震大灾”，像2003年12月26日伊朗发生地震，震级不到7级，却导致5万人死亡，千年古城巴姆被夷为平地。地震工程师常说：“地震不伤人，伤人的是坍塌的建筑物。”当然，提高建筑物抗震性能只是地震灾备管理的一个方面。

　　自2001年美国9.11事件和2004年印度洋地震海啸以后，灾备管理已成为各国政府和国家或地区间政府或非政府组织合作的重点之一。参照国际上的趋势做法，结合中国近年来的经验，我认为中国灾备管理需要改进的空间很大。最值得深思的就是，事前减灾与事后救灾的“分业体制”。近年来因为多灾并发，政府重心倾向于“应急处置”管理，强调制定突发公共事件“应急预案”和建立“应急机制、体制和法制”，这就是通常所说的应急管理“一案三制”。应急管理至关重要，但要说明，它是建立在“紧急应对”的管理思维之上；应急着眼于灾难发生后被动式、回应性的应对，“预防”与“应急”缺乏衔接，其过程更多是放在从灾难发生到结果处理上。强化应急管理的表现形式往往是“抢险救灾”工作模式，如水灾防洪、旱灾抗旱。

　　这次“汶川大地震”警醒了公众的灾备意识，促使战略学者和决策者深思中国要把应急响应升级到新的全程灾备管理战略。即，基于全程灾备管理的理念，重新定位国家灾备管理战略与体制。从全程管理的角度讲，战略转变要做的第一步工作，就是灾险影响分析，要进行全国灾情评估(a national assessment on the disaster situation)，包括灾险、脆弱性或易损性、灾种的地理分布和影响区域以及灾频和灾损情况。这一步，各涉灾业务部门经过多年的历史积累，已经有了很扎实的基础数据资料和信息；下一步，就是要基于全国性的灾情灾险分析，制订国家层面的灾备管理战略目标与工作重点。

　　龙希成：但是，除应急管理外，中国还有许多防灾减灾部门。

　　刘国华：这就是我所说的“分业体制”。中国的行政体系中，涉灾单位如气象、地震、地质、海洋、农业、卫生、消防等都有各自的防灾减灾业务。问题是，这种分灾种、按部门进行的体制是“条”型单灾种防御体制。而且这些专业涉灾部门与国家应急指挥系统是两套自上而下的系统，这种“分业”状态明显不利于信息沟通、协同应对和统一指挥，不利于各方资源的高效整合。应急救援指挥机构的工作往往是“部际协调”职能，而不是更高一级的统一指挥。这种体制难免出现政出多门、权限交错和行政低效。

　　前面说过，要把不同灾种的灾备资源、职能和业务流程整合在统一指挥、协调运作的全程灾备管理架构之下，以实行一体化管理，提高灾备效能。这种职能和业务的整合必然导致行政体制的适应性(adaptable to)调整。其核心就是通过组织机构调整，把以纵向行政等级为轴心的科层制管理，导向以横向整合(基于全程灾备业务)为轴心的扁平化管理体制，力克“政出多门、条块分割”痼疾，强化各灾种专业和职能之间的协同合作。应该建立全国性的灾备管理平台或国家灾备管理中心(State Disaster Management Centre)，在其强有力的统一指挥组织下，真正实现信息畅通、资源共享、协同配合、反应敏捷、组织有力、科学施救的灾备管理，有效地防范和应对跨地区、跨行业、跨领域的重特大自然灾害或事故灾难。