刘国华：灾备管理应成为国家战略(2)

　　刘国华：“灾难”包括自然灾害和事故灾难。人为的事故灾难既有主动人为的，如9.11恐怖袭击事件；也有因未执行某些安全标准或技术管理规程而被动遭遇的，如1986年切尔诺贝利核事故。评估灾情，有两个词汇，一叫灾险(disaster risk)，二叫脆弱性或易损性(vulnerability)。当今社会灾险增加的原因大致有四个。

　　首先是社会网络化程度越来越高。高度网络化的社会超越时空之限，经由各种“链条”，把异地的人员、资产、业务紧密相连，唇齿相依；而链条切断本身就造成灾难。像年初雪灾，湖南铁路冰冻导致广州火车站五十万人滞留，山西煤炭供给不足导致南方多省市缺电，高山的电网瘫痪导致城市的死寂无声。

　　其次是人、财、物等资源和业务的集结度越来越高，城市人口居住和活动越来越密集，这使得突发事件一次性就能造成巨大的生命财产损失。9.11事件典型地说明了这一点。只需劫持几架飞机，就可以对一个国家政治、军事、经济、社会最核心部位实施严重打击。这在传统战争中是绝难做到的。

　　第三是环境恶化。环境恶化本身引发危机，像2007年5月江苏太湖蓝藻暴发加剧，无锡市自来水发生变质，市民抢购纯净水事件；再如2005年吉林石化事件等。对自然的过度开发会导致植被退化、水土流失，造成山洪、泥石流、沙尘暴等灾害。特大工程项目也容易造成生态失衡或引发严重次生灾害。

　　第四是气候变化。目前，许多国家和地区经历了极端天气(extreme weather )以及各类与气候相关的灾害事件后，严重意识到未来的气候变化将进一步加剧气象灾害。

　　灾难对人类的损害不仅有生命和经济损失( loss of life and economic assets)，还有社会损失，即社会功能(function)的破坏。社会是一个有机体，社会各部分通过执行功能而相互联成一个整体。像联合国倡导在灾难中首先要保全医院(Hospitals Safe from Disasters)，不仅要保全医生和医院设施，还要确保其医治功能正常运转，以便抢救他人。

　　从某种意义上说，自然危害(natural hazards)是大自然生生不息的一种方式，也是作为大自然成员之一的人类生活的一部分；只要我们学会与它们“和平共处”，危害并不一定就造成灾难(disasters)。这是说，我们无法消灭自然危害，但可以管理好自己的行为，学会共处，从而达到消减灾险的目的，这个过程就是灾备管理。

　　龙希成：灾备管理的主体是谁呢？

　　刘国华：政府是灾备管理的主体。

　　保境安民，保证人民生命财产的安全——无论威胁来自外族入侵还是来自他人暴力抢夺或是自然灾害、事故灾难——是政府最首要的职责。这是政府合法性最重要的来源。远如中国古代，官府可以不抓经济，官吏可以吟诗作赋，但只要发生洪涝、饥荒，必是官府大臣庭辩的大事；近如美国发生飓风、火灾，联邦政府及其官员，无论紧急援救还是支付资财，无不视为首要职责。因此，政府主导灾备管理是“公共性”的重要体现。

　　其实，政府作为公共安全服务的提供者，还有一个原因。虽然自然灾害、事故灾难等突发事件越来越呈易发、频发之势，造成的生命财产损失越来越惨重，但作为极端事件(extreme events)，落到你头上的概率极低。因此，个人和私人部门不愿意做这种看不见近利的事。中国地震局原局长宋瑞祥提到国际防灾界的“怪圈理论”：地震造成损失惨重，震后人们积极预防，但地震“重复发生周期”要比人们“耐心等待时间”长得多；这样，人们预防逐渐松懈开来，待到地震再次来临，人们又回到“无准备”状态，再次造成惨重损失。其实，无防备的灾难所造成的损失，要比人们为灾备所支付的成本，高得多！因此，要打破“怪圈”，引导社会平衡眼前利益和长远利益，统筹局部利益和全局利益，必须有政府这只“看得见的手”主动作为。