刘国华：灾备管理应成为国家战略(5)

　　从部门和专业说，灾备管理包括国家或地方最高指挥、组织机构，包括气象、地震、地质、防汛等专业职能，包括消防甚至军队等前线救援部门和医院部门，还涉及交通、通讯、电力、食品、饮水、建筑等部门及相应专业人员。

　　灾备管理包括不同的层次，涉及个人、家庭、公共机构或企业、地方政府、中央政府、国际和区域间的政府或非政府组织等。

　　在我看来，“全程灾程管理”理念，对于中国构建新的国家灾备战略与体制具有非凡的意义。

　　龙希成：“非凡”在何处？

　　刘国华：最核心的问题是，必须把事前、事中和事后的灾备管理实现有机整合，把事前的预防控制、事中的应急救援和事后的恢复重建三阶段职能整合(coordinate)在统一指挥、协调运作的灾备管理制度架构(disaster management institutional framework)之中，实现全程灾备管理一体化。

　　在现代组织管理中，“整合”(coordination)本是一个非常重要的概念；但是，整合在灾备管理过程中的必要性与价值更加迫切，更加显著。根本原因在于灾备管理的特殊性，即“于未来不确定性中开展必要而可能的防灾、减灾、消灾、救灾、赈灾等各项业务”。这种不确定性决定了灾备管理的重心必须从最初始上游获得第一手资料，即从灾情调查、灾险影响分析开始做起，依次推进，才可能“摸到石头过河”，真正达到防灾减损的目标。另一方面，灾难一旦发生就经历一个剧变的过程，灾变环境变数横生，这种特性迫使置身其中的灾备管理组织必须具有更强的应变和制变能力。这种能力源自灾备管理体制下的组织架构、业务流程、运作方式、人力资源及组织文化的整合程度，以应对灾情剧变的需求，提升灾备管理决策与执行的效率和绩效。

　　换言之，灾备管理的实质是人灾交战的互动过程。在自然灾害中，人要战胜大自然的挑战就必须跟踪探求灾变内在机理与规律，这需要整合化的基础信息与科学研究。我想也正是因为这一点，中央政府很早就制订了“预防为主，救防结合”的防灾原则。

　　但中国目前的实际情况是，无论是灾备管理研究，还是实际运作，事前(防灾减灾)和事后(应急救灾)都是“分业”而论，“分业”而治。比如，学者和媒体每次灾后都热衷讨论“危机管理”或“应急管理”。我认为，至少在中文语境下，这两个管理概念应对中国当下所面临的主要难题，都有很大局限性。因为在中文语境下，“危机管理”或“应急管理”约定俗成的意义就是指事中和事后的应对和处置，是针对灾难的treatment,而不是mangement。而且，中文“应急”概念本来就不具备将事前控制纳入全程管理所必需的“被认知的潜力”。学界与媒体热衷谈论“危机管理”和“应急管理”，甚至可能强化社会公众对灾难“事前”与“事后”理解上的“割裂”。实际上，事前与事后的“分业”管理体制”正是中国灾备管理的症结所在。

　　从灾难业务管理流程上说，预防和应急本来就应该是一体化的。防灾减灾的前期控制过程与应急管理过程无法分开，应急管理的三个环节预警(early warning systems)、预备( preparedness)和响应(response)的业务根据和实施内容都必须直接建基于防灾减灾的基础条件与能力，只有基于灾险和防灾状况才可能制订正确的应急预案与救灾行动计划。这也是因为现代灾备管理必然是以“信息”为枢纽而展开的。把两个阶段割裂开来，分别隶属不同行政部门，就必然导致信息割据，政出多门，沟通不足，效率低下，贻误时机；在遭遇重大突发事件时也不能及时有效地集中充分资源防范和应对。同理，恢复重建也必须与前两个阶段整合为一体。