刘国华：灾备管理应成为国家战略(6)

　　从全风险灾备管理的角度来说，也需要将多灾种防御与应急管理整合在统一的国家灾备管理体制中，以促进灾备资源综合利用效率的最大化。

　　其实，在国际灾备管理领域，整合之所以成为一个核心概念，它在管理学上的原理就是“基于分工的协作”，即把不同阶段、不同灾种、甚至不同属地的灾备资源、职能和业务流程，通过整合成为集成式管理，产生协同效应。这是导向组织高效和协同灾备管理的根本途径(a more efficient and coordinated approach to disaster management)。如此，管理有效性才能获得提升，防灾减灾救灾的效率和能力才能有实质性提高。

　　龙希成：防灾属事前，减灾也属于事前吗？灾后恢复重建跟灾备还有什么关系吗？

　　刘国华：防灾、减灾都属灾备管理的事前阶段。防灾属事前，不难理解； 减灾有两种叫法，一是消灾(disaster mitigation)，二是减灾(disaster reduction)，都是指在事前如果执行某些业务管理标准，就可以达到消减灾险的目的，像执行建筑物的抗震标准或消防标准，就可以在很大程度上消减灾险。另外，如果预警准确，快速应对，就可以铲除(人为的破坏活动)或(及时转移人员财产)避免灾难，从而达到消减灾险的目的。

　　若说防灾与减灾追求最佳业务实践(best practices)，“恢复重建”则基于吸取教训(lessons learned from disasters)而成为是灾备的必要环节。当然，重要部门与组织机构的重要信息系统备份(backup)和恢复(Recovery)本身就是灾备行为。同时，在恢复重建过程中可能面临次生灾害或公共卫生事件威胁，而灾备管理就是确认可能的潜在风险，以使重建做得更好、更安全。更重要的是，灾后恢复重建规划的依据，必须基于灾难调查评估，包括人员、资产和环境的受损数量与程度，因此收集和保存事前、事中、事后的所有资料和信息并建立完整灾备档案，异常重要。

　　令人欣喜的是，我国开始重视恢复重建管理。前不久公布的《汶川地震灾后恢复重建条例》，为恢复重建确立了指导方针和基本原则，规定了一系列制度和措施，是开展恢复重建工作的法律依据。这是中央政府第一次对一个地方灾后恢复建设提出指导原则和遵循标准，它有望为未来灾后恢复重建工作树立典范。

　　从应急响应到全程灾备管理的国家战略升级

　　龙希成：中国目前的灾备管理实践是否离“全程”还有很大差距？

　　刘国华：自2003、2004年成功应对“非典”、禽流感以来，我国中央、地方政府以及专业部门相继制定、发布《突发公共事件总体应急预案》和各类“突发公共事件专项应急预案”，2007年通过并施行《突发事件应对法》，标志我国应对突发事件的政府管理进入了新的台阶。特别是在应对2008年初南方雪灾和“5•12汶川大地震”抗震救灾中，中国政府以人为本、快速行动、举措得当，赢得全世界好评。

　　同时，在国际上，“灾备管理”也是一个新课题。世界上还没有哪个国家敢说它的灾备管理达到了“完善”，即便如美国，9.11事件暴露了它灾备管理的“软肋”，特别是情报处理上的严重失误，而这种失误源自它的信息体制。再如日本是地震、台风等灾害多发岛国，其灾备管理体制也只是最近十几年获得迅速改进的。相形之下，中国在应对突发事件上的学习能力，短短几年间差不多是惊人的。